在全球化日益加深的时代，科技外交是应对全球挑战的关键工具。如今，在不断破裂的联盟中，科技外交必须进行变革。
在冷战结束后的三十年里，科技外交成为外交政策工具箱中的重要组成部分。特别是，它成为应对涉及科学相关全球挑战（包括气候变化和全球发展等）的关键工具。外交与科学技术的结合重塑了各国处理此类问题的方式，促进了更具协作性和信息化的国际社会的形成。然而，在全球化日益加深的背景下，科技外交得以蓬勃发展的条件正在发生变化。相比之下，在当今联盟关系破裂的多极世界中，科学技术的影响力日益与各国地缘战略和经济利益的推进紧密相关。在这种新背景下，科技外交必须进行变革。
现代科技外交的发展
尽管科技外交的起源常被追溯至冷战时期，但其现代形式在20世纪90年代末才开始成形。当时，美国国务卿马德琳 · 奥尔布赖特（Madeline Albright）在冷战结束后重新调整了美国的战略和优先事项。她要求美国国家科学院就科学、技术和卫生在美国外交政策中的作用提供指导。于是，国务卿科学顾问职位应运而生，这反映了将科学专业知识融入外交政策的转变，凸显了科学和技术在国际关系中的日益重要性。与此同时，世界各国也采取了类似的举措加强外交部门的科学能力，因为各国认识到，将科学专业知识嵌入其外交框架中，能使它们更好地参与国际谈判、制定政策，并促进合作以应对包括网络安全、生物技术和环境政策等领域的全球挑战。
有时，科学家本身也在外交政策中发挥了作用。例如，在奥巴马任总统期间，美国能源部部长欧内斯特 · 莫尼兹（Ernest Moniz）与伊朗原子能组织主席阿里 · 萨利希（Ali Salehi）之间长期以来的科学关系，为技术和外交协议的达成铺平了道路。2022年俄乌冲突爆发后，西方和乌克兰研究人员之间的积极合作，使乌克兰的科学和创新社区得以融入西方体系，包括欧洲的地平线计划。
与此同时，非政府部门在推动科技外交方面的作用日益增强。2008年，美国科学促进会（AAAS）建立了科技外交中心，旨在通过科学促进国家间的更好理解与合作，并为应对气候变化、流行病和粮食安全等全球性挑战提供框架。该中心的成功激发了类似机构的成立，例如欧盟科技外交联盟。这个机构的宗旨是推动科技外交成为欧盟对外行动的工具。
尽管科技外交在冷战时期被视为大国的工具，但到21世纪初，一些小国也开始利用科技外交推进自身利益。以色列和新加坡通过在科学领域的投资，吸引跨国公司以推动经济发展。2009年，新西兰任命了一位科学特使，协助与其他小型发达经济体（此前互动较少）建立关系。作为通往南极的门户，新西兰通过为联合科学考察提供后勤支持，缓解了与美国在核政策问题上的紧张关系。卢旺达也开始强调利用科技外交吸引投资和专家援助，使其逐渐成为非洲大陆新技术领域的引领者。
新兴挑战
如今，当我们审视科技外交的现状时，无法忽视全球化时代（以及随之而来的全球相互依存与全球科学合作）的承诺正在消退。发生在乌克兰和中东地区的冲突已经对传统的科学合作工具造成了明显的压力，如国际应用系统分析研究所和北极理事会。但从更广泛的意义上看，这个多极世界的不稳定状态限制并改变了科技外交的运作空间。
全球化时代的一个基本假设是，基于规则的贸易需要国家行为体之间的合作，最终会缓解全球紧张局势，并推动在共同问题上的全球行动。然而，最近随着经济的日益交织，紧张局势也在加剧。随着技术的扩展，科学、技术、经济和安全利益之间的联系变得更加紧密。如今，一些新兴技术无法脱离经济、国防和安全利益单独考虑，诸如出口控制等相对简单的措施可能无法应对保护国家利益的任务。到2024年，许多国家的政治声明中，推动开放科学的口号已经被“尽可能开放，必要时封闭”的口号取代。
然而，尽管各国已经开始限制科学交流，世界仍面临着必须通过科学技术解决的共同全球挑战。这一明显的悖论揭示了之前科技外交概念中的不足，并解释了为何应对气候变化、可持续发展、大流行病和自主武器等全球性问题的应对措施不够充分。当科技外交与关键的国家安全和经济优先事项脱节时，它就无法再影响政策。《京都议定书》要求批准国设定个性化的温室气体减排目标，但对其的一项批评是，它试图通过国际协议来推动国内政策。尽管这一努力在一些国家取得了一定的成果，但在美国却遇到了更大的困难，因为美国国内对气候行动的共识尚未达成。在这种情况下，人们可以在国际上建立共识，但在国内却无法达成一致，而国家的优先事项最终会占据上风。
传统科技外交中的这些断层线的影响已经非常大，而现在它们又被那些轻易跨越国界的新技术进一步放大。这些技术包括数字技术，包括人工智能和大型语言模型带来的快速新兴进展，以及太空和地外资源的利用。具有保密安全性和国防应用潜力的量子技术可能会带来更多挑战。
加剧这种复杂性的是跨国平台公司在开发和销售新兴技术中的作用。其中一些公司成功地避开了国家监管，这对民族和国家构成了挑战。它们找到了利用脆弱且分裂的多边体系的方法，而这一体系未能确保为地球及其公民带来利益的监督。例如，社交媒体公司在遵守欧盟众多规则方面行动迟缓，导致2024年8月纸飞机（Telegram）首席执行官在巴黎被捕。而星链（Starlink）的所有者埃隆 · 马斯克（Elon Musk）决定无视美国在乌克兰冲突中的利益，凸显了个人在传统上仅由国家行为体主导的领域中所能施加的力量。
此外，在一个多方面处于变化的环境中，中国已将其角色从全球科学合作的积极推动者转变为更加独立和自力更生的科学强国。事实上，中国的转变表明，科学技术在定义地缘战略地位中扮演着越来越关键的角色。多极世界现在不仅由意识形态定义，还由对技术和创新的不同态度定义。我们甚至可以将这些强国称为“技术极”（technopoles）。
很难预测这些趋势将走向何方。无论是在欧洲还是美国，民粹主义、孤立主义或右翼政党的崛起都可能会进一步改变科学合作与外交的格局。地区内冲突可能会增加，这不仅会破坏区域科学合作，还会动摇国际间的联系。已经可以看到，国家预算和优先事项正在转向以国家安全为重点的模式，例如欧洲对俄乌冲突的回应以及对中国的日益担忧。前意大利总理马里奥 · 德拉吉（Mario Draghi）制定的备受期待的欧洲竞争路线图就凸显了这种优先事项的转变。
科技外交将何去何从？
随着催生当今科技外交形式的条件不断变化，这一领域也必须随之发展。在此过程中，它面临着一个固有的困境：科技外交的目的是狭隘地促进一个国家的经济和安全利益，还是通过将科学视为全球公共产品，推动基于科学的创新，从而推进全球议程——例如在气候变化、流行病预防和可持续发展等问题上取得进展——并通过促进全球利益来实现每个国家的利益？这两种对科技外交未来角色的不同看法之间存在明显的矛盾。这一领域的根本挑战在于，它能否同时服务于这两种角色？如果可以，又该如何实现？
科技外交面临的进一步挑战是，国内科学、经济和国家安全的政策可能与涉及全球公共利益的更广泛目标相冲突。例如，研究安全政策正在被置于共同利益之上，包括减少碳排放，即使在志同道合的国家之间也是如此。需要新的机制来更好地协调全球优先事项与安全政策。为实现这一目标，科技外交官必须找到方法，让更广泛的利益相关者，包括政府、企业和学术界参与到讨论中。随着科技外交从传统概念的“通过科学建立地缘政治对手之间的关系”向更加积极的角色转变，它有机会在建立伙伴关系和共同规则方面发挥新的作用，从而在尊重国家优先事项的同时实现全球目标。作为两个不同政府的前科学顾问，我们认为，科技外交官应开始探索解决这些矛盾的几种途径：利用区域联盟、重新审视正式和非正式科技外交的作用，以及通过机构和共同规则制定来建立信任。
科技外交的一个可能途径是将其视野扩展到超越直接国家利益的层面，发展出一种更广泛的理解，探讨该领域如何在所谓的区域层面运作。这里的“区域”是一个宽泛的术语。不仅在邻国之间，而且在具有共同价值观和更广泛目标的盟国之间，都存在真正的合作机会。
欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）是区域或盟国科技外交倡议的一个例子。GDPR反映了以价值观为导向的技术监管方法，其影响力远远超出欧洲。实际上，哲学理念相近的国家可以通过扩大共同点在科学领域建立合作。
超越“第一轨道”与“第二轨道”
在这个充满冲突的领域中，另一个推动进展的机会是考虑不同参与者的潜在角色。大量学术讨论集中在第一轨道外交（官方外交）上，认为第二轨道外交（非官方外交）主要是科学合作的副产品。然而，现实情况更为复杂。有时，第一轨道的项目是由第二轨道的参与者实施的。例如，在奥巴马执政时期，美国国家科学院在调解与古巴的和解过程中发挥了积极作用。相反，第二轨道的活动也促成了重大的外交成就。由科学主导的国际地球物理年（1957—1958年）促成了《南极条约》的签订。第一轨道和第二轨道的做法并非独立存在，而是日益交织在一起。
不可避免的是，直接的国家利益主要由决定经济和安全政策的政治进程驱动。科学界通过支持此类工作来证明其与国家资助者的相关性。但与此同时，正是全球科学界引起了人们对气候变化、生物多样性丧失、流行病风险以及许多其他关乎生存的威胁的关注，这些问题需要集体的、协调的行动。在推动至关重要的全球目标进展这扇越来越窄的窗口中，第二轨道的科技外交可能变得更加必要。例如，2032年国际极地年提出的活动，强调一系列北极利益相关者的参与和知识共同生产，可能有助于缓解外交紧张局势并建立关系。
重新强调第二轨道或采用双轨混合方法，实际上是回归国际科学界在历史上经常扮演的角色。例如，在18世纪，科学家们在冲突的国家之间就共同关心的问题合作，如从多个地点收集金星凌日的观测数据来估算日地距离。然而，在当前科学迅速变化、国家间紧张局势加剧的背景下，第二轨道可能成为一种重要工具。
与可信中介机构合作
历史上另一种被证明可以在平衡国家科学目标与全球目标的同时建立信任的方法，是通过许多在国际科学领域充当中介角色的机构。其中一个展示这些中介机构潜力的例子是国际科学联盟理事会（ICSU），现称为国际科学理事会（ISC）。ICSU起源于19世纪末，在冷战期间，通过赞助前述的国际地球物理年发挥了重要作用。后来，ICSU共同赞助了维拉赫会议，该会议引发了对气候变化政治行动的需求，从而促成了《联合国气候变化框架公约》的形成。
2018年，该组织在代表自然科学的ICSU与代表社会科学的同类组织合并后成为ISC。如今，ISC的会员包括几乎所有世界各地的科学学会和国际科学组织，涵盖全球北方、南方、东方和西方的自然科学和社会科学。在全球范围内，ISC推动了更多跨学科的科学方法，以在地方背景下生成可操作的方案，同时也在考虑如何将新技术监管付诸实践。
最近，该组织在第二轨道外交中发挥了更大的领导作用，特别是在连接全球科学界和联合国方面。例如，他们在新冠疫情中的政策经验教训研究涉及与联合国减少灾害风险办公室和世界卫生组织的合作。该组织也是联合国倡议（如“国际科学促进可持续发展十年”）的核心合作伙伴。例如，ISC致力于通过太平洋科学院促进南半球科学的发展，为全球科学公共领域带来更多公平。
许多其他科学机构也可以承担新的雄心勃勃的角色。例如，随着对南极和南方海洋在全球气候中的影响的认识不断加深，南极研究科学委员会将变得越来越重要。然而，要充分利用这些机会，在特定主题或区域建立信任，需要将资源从常规业务转向更有意识和创造性的模式。
制定标准
科学及科学家长期以来在制定全球贸易和知识交流的核心标准方面发挥着关键作用。随着知识的生成和应用方式日益数字化，在国际机构中参与数字标准的制定，提供了建立全球信任和互操作性的机会。像世界数据系统和国际数据委员会（CODATA）等组织，致力于制定数据的汇总、管理和使用标准，它们可能成为各国寻求共识的重要平台，从而减少地缘战略冲突对标准统一性的破坏风险。
标准制定还可能有助于弥合私营部门、科学界和国家之间的鸿沟。随着人工智能（AI）对科学事业带来的挑战不断加剧——不仅影响知识的生成，还涉及其评估和传播——需要新的外交形式来促进政府、科学界以及负责开发和部署AI的企业之间的协调与合作。协调制定AI标准的工作，为避免该技术的潜在负面影响提供了机遇，例如全球南北之间的数字不平等问题，以及隐私或版权方面的争议。
科学界在协调标准方面发挥重要作用的另一个领域是数字化转型。如果任由企业和不同政府主导，目前处于早期阶段的数字化进程可能会加剧世界的分裂。科学界和标准制定机构有机会构想全球数字协定的未来蓝图。该协定可以重新定义人类与数字数据及技术之间的关系，并对未来作出承诺。要解决这些问题，既需要官方的科技外交，也需要非官方的科技外交。
承担领导角色
随着科技外交概念的成熟，这一领域正成为实现外交目标的核心领域。然而，科学与外交的衔接需要变得更加高效，不应仅停留在“国际科学合作”和“在冲突国家间搭建桥梁”的模糊概念上，而是要推进更根本和实质性的行动。
科技外交肩负着重要甚至关乎生存的使命，即帮助世界重新审视携手合作以实现重大全球目标的必要性。气候变化或许是最显而易见的例子，最需要全球共同行动，但许多其他问题也具有类似特征，例如深海资源、太空以及其他尚未受管辖的领域。
然而，要承担这一责任，就必须认识到过去的努力为何未能达成目标。全球对可持续发展目标（SDGs）的承诺就是一个例子。联合国体系的弱点，加之成员国承诺程度的不同，将阻碍到2030年实现SDGs。2024年的联合国未来峰会旨在重启全球对可持续发展议程的承诺。然而，无论此次峰会达成何种协议，其实际影响可能依然有限。
科学界必须积极参与，确保真正取得进展，但这需要扩大其当前的角色。要理解这可能意味着什么，可以看看2024年9月在纽约达成的《未来契约》，该公约将“科学、技术与创新”列为五大主题之一。然而，这一主题的实际落实往往陷入两种不理想的模式：要么是在狭义上认为技术将为全球问题提供“答案”，要么是流于空谈，让科学提供建议却无人付诸实践。这种二元对立的困境长期以来阻碍了科学对全球事务的影响力。
要让世界更好地利用科学，科学必须在全球和地方层面承担更广泛的责任，积极参与问题解决。同时，无论是在实践还是外交层面，科学本身也必须成为一套工具以应对未来全球面临的各种挑战。为实现这一目标，更多国家需要将其纳入核心议程，通过在外交机构设立科学顾问、加强外交官与科学界的联系，使科学真正融入外交决策体系。
技术变革既带来生存风险，又带来经济、环境和社会机会，科技外交在平衡结果以造福更多人方面发挥着至关重要的作用。它还可以使科学界（包括社会科学和人文学科）与国家共同发挥关键作用。而随着新技术的发展使非国家行为体，特别是私营部门，具备更多影响力，科技外交在帮助国家制定政策以确定共同解决方案并吸引关键合作伙伴方面具有重要作用。
资料来源 Issues in Science and Technology
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本文作者沃恩·图尔基安（Vaughan Turekian）是美国国家科学院、工程院和医学院政策与全球事务执行主任，曾担任美国国务卿的科学与技术顾问；彼得·格拉克曼（Peter Gluckman）爵士是国际科学理事会主席，奥克兰大学未来知情中心主任，曾担任新西兰总理的首席科学顾问。