【书 名】：《打造创新型国家》

【作 者】：[爱沙尼亚]雷纳 · 卡特尔、沃尔夫冈 · 德雷克斯勒、埃尔基 · 卡罗

【译 者】：于文轩

【出 版 社】：格致出版社 上海人民出版社

【出版时间】：2025年11月

雷纳 · 卡特尔（Rainer Kattel）是伦敦大学学院（UCL）创新与公共目标研究所（IIPP）副所长、教授，《打造创新型国家》（How to Make an Entrepreneurial State: Why Innovation Needs Bureaucracy）作者。上海市科学学研究所科技与社会研究室主任李辉研究员对卡特尔进行了采访，他们共同带来对不同国家、不同领域的美国国防高级研究计划局（DARPA）模式的观察与思考。

关于政府在创新中的角色

理论界长期争论政府在创新中应扮演何种角色。如果用最简洁的方式概括，在您看来，政府在推动创新过程中主要承担哪几种核心职能或角色？

简而言之，我想这样概括：政府在创新中的核心角色不仅仅是矫正市场失灵，更在于构建并治理那些使创新成为可能、得以持续且对社会有益的制度环境。这意味着政府需要为长期研究提供资金、主动塑造市场、采购新的解决方案、引导发展方向、协调跨部门行动者，以及最关键的一点——建立能够随时间推移不断学习和适应的公共组织。创新并非由企业家或企业独自创造的，而是依赖于具备合法性、专业能力以及能够保持长期定力的公共机构。这就是为什么我们在书中提出创新需要科层制。

我还想补充一点，当今政府的角色已经远远超越了以往许多创新政策辩论的范围。在一个由人工智能、气候压力、地缘政治竞争和数字基础设施塑造的世界中，国家不仅要促进创新，还须构建韧性。因此，真正的问题不再仅仅是政府如何促进创新，而是它如何在动荡的环境中发展出相应的实力与动态能力来实现这一目标。这正是我们在工作论文中主张从“敏捷性稳定”（agile stability）迈向“敏捷性韧性”（agile resilience）的动因。

关于成功与失败的案例

《打造创新型国家》一书深入剖析了多个创新行政组织的成功实践。在这些案例中，哪一家机构您认为是最佳的案例？其成功的关键因素是什么？此外，在研究过程中，您是否也观察到一些失败的案例？这些失败案例背后反映出哪些问题？

如果非要挑选一个最能体现本书逻辑的机构，我会选择德国的帝国物理技术研究院——这是一个在19世纪末帮助奠定了现代科学和工业能力基础的德国机构。这一案例在今天鲜有人知，但它却是科层制与创新相互交织的典型体现。它的故事展示了创新行政组织的完整演变历程：首先是“魅力型网络”（charismatic network）的构建与制度创新；然后是将这种能量逐渐“惯例化”，转变为持久的“专家型组织”（expert organization）。换言之，它体现了我们所说的“敏捷性稳定”，即从非常规的创举向稳定的能力建设的转变。在当代，DARPA当然是一个极其显著的例子，即便在那里，关键经验也不在于这个机构如何孤立运行并取得辉煌。其真正的优势源于一个更广泛的系统：采购权限、稳定的资金、高校资源，以及一个能够接纳不确定性的国家安全体系。

至于失败案例，我们的研究表明，失败通常不会表现为某个机构的突然崩溃，而是一个碎片化、空心化的过程，或是缺乏制度厚度的盲目模仿。在美国，我们描述了后期的“DARPA化”现象：到处散布着类似DARPA的创新“孤岛”，却未能重建更广泛的行政实力，而这是使命导向型政策实现系统化所必需的能力。欧洲的模式则通常是有使命却无具备相应执行能力的行政机构：口号响亮、项目众多，但用于规模化、协调和学习的中层机构却极为缺乏。这属于制度架构的失败。

关于制度移植的挑战

许多国家试图借鉴他国成功的创新行政组织模式（例如设立本国版的 DARPA），但在实践中，这类制度移植往往成效有限。您在研究中是否发现典型的“复制失败”案例？要使此类制度有效落地，哪些本土条件或治理要素是不可或缺的？

是的，这是我们发现的最清晰的规律之一。许多政府试图复制某种组织形式——比如一个DARPA、一个创新实验室、一个使命导向的小组——却未能复制使原机构行之有效的更广泛的生态条件。但成功的创新行政机构从来不仅仅是“一个聪明的机构”。它们植根于政治支持、资金安排、采购系统、专业规范、技术人才以及更广泛的国家实力之中。当这些基础缺失时，被移植的机构往往沦为一种象征性的存在，而非真正的变革引擎。

因此，本土条件不可或缺，绝非做做表面文章就行的。它们包括政治合法性、长期承诺、免受短期绩效压力的保护、精英队伍、与大学和企业的联系，以及足以支撑跨组织协调的权威。这就是为什么我会对创新政策领域的“最佳实践移植”持谨慎态度。制度无法像蓝图那样被简单照搬，充其量只能作为一种启发式经验被借鉴。本书更深层次的启示在于，每个国家都必须立足于自身的行政传统、政治安排和战略优先事项，构建独特的“敏捷性稳定”版本。

关于使命导向型组织的当代意义

阿波罗登月计划催生了以使命驱动的创新组织范式。在当今应对气候变化、公共卫生、数字转型等复杂挑战的背景下，这种“使命导向”模式是否依然有效？您认为当前全球有哪些组织较好地继承并发展了这一模式？

“使命导向型”模式不仅依然可行，而且比以往任何时候都更具必要性。但我们需要以一种不同于阿波罗时代的眼光来理解它。阿波罗计划是一个边界相对清晰、技术明确可解的使命。而今天面临的挑战——气候变化、人口老龄化、公共卫生、人工智能治理、数字化转型——则更加开放和充满政治争议，且更具系统意义。因此，当代的使命不能简单地作为具有特定终点的英雄主义项目来运作，而是需要以组合、生态系统以及长期的制度承诺的形式来推进。

最能推动这一进程的组织，是那些能够将战略方向与持续成长相结合的组织。在我们的研究中，中国之所以重要，正是因为它表明了强大的中央统筹可以与去中心化的分散试错共存。更广泛地说，当代最有趣的组织并不将使命视为口号，而是将其视为一种组织公共能力的方式，涉及资金、监管、采购、试验和交付等各个环节。这也是我们为什么认为那些最成功的机构正日益呈现出“新韦伯式”特征：它们将长期的合法性与专业性，同开放性、试验性以及网络构建结合在了一起。

关于敏捷的公共投资

当前科技创新快速发展，技术路径高度不确定，投资风险显著上升。从治理角度出发，政府应如何设计其创新投入机制，使其既能支持长期、高风险的探索，又能灵活适应技术创新的快速迭代？

政府需要设计一种具有耐心视野、运作敏捷的资助机制。在实践中，这意味着一种“投资组合”策略：支持探索性、高风险和长期投资的组合，而不是要求每个项目都用短期回报预先证明其合理性。创新领域的公共投资应该视不确定性为常态。任务不在于消除风险，而在于智慧地把控风险。这需要分阶段注资、定期的学习反馈闭环、国家内部的技术评估能力，以及随着技术和战略格局变化重新配置资源的能力。

同样重要的是，资金机制不应脱离更广泛的公共能力。单靠金钱是无法催生创新的。政府还需要采购权力、监管敏捷性、内部专业能力，以及能够打破部门壁垒进行协调的机构。本书的核心论点之一是，动态能力根植于长期积淀的实力之中。因此，敏捷的公共投资仰赖于持久性的制度：那些能使国家从失败中汲取教训，而不致陷入短期主义或政治恐慌的技能、合法性和制度。

关于新时代创新科层制的新兴形式

当前，人工智能正深刻重塑科研范式，而地缘政治紧张又加剧了技术竞争与供应链重构。这些新趋势将如何影响传统创新行政机构的运作逻辑？您是否预见到未来可能出现新型的公共创新组织形态？如果有，它们可能会具备哪些关键特征？

人工智能和地缘政治的发展正在改变创新行政机构的运作逻辑。过去，许多创新机构可以预设一个相对稳定的全球环境，并主要关注增长、竞争力或产业升级。如今，这些已经远远不够了。今天的创新行政机构还必须应对战略依赖、数字基础设施、算力和数据瓶颈、网络安全、供应链风险以及技术主权政治等问题。换言之，它们不仅仅是创新组织，还必须扮演韧性机构的角色。这正是我们的研究主张从“敏捷性稳定”向“敏捷性韧性”转变的原因。

我的确认为新型公共创新组织将会涌现。然而，其关键特征不在于单纯追求新颖性，而在于融合。最有效的组织可能会更具“新韦伯式”特征：它们具备专业基础和合法性，但同时保持开放、网络化、具有试错精神，并且能够进行跨部门、跨领域和跨行政层级的协同工作。它们需要更强的内部技术能力，需要创新政策与安全政策之间更紧密的联系，以及为应对危机建立储备和缓冲机制的能力。未来需要的不是弱化行政，而是打造更有能力的行政体系：在一个更加严酷的世界中，能够将方向引领、学习能力和制度耐心充分结合的公共组织。