2018年12月，美国商务部（DOC）和国家标准与技术研究院（NIST）联合发布了年度特别出版物——《释放美国创新的投资回报计划》绿皮书。该投资回报计划的愿景是要将创新注入美国经济中，通过联邦科技投资实现美国经济效益的最大化。
自二战以来，美国在科学、技术和创新发展方面一直处于世界领先地位，但目前这种领导地位正在全球范围内受到挑战，特别是美国在人工智能、量子计算和机器人等未来行业的领导地位。与快速、根本性的技术进步相结合的创新对美国经济竞争力和国家安全从未像今天这样重要。
两个法案促进美国经济发展
美国的创新体系在很大程度上是由联邦政府资助的大学、研究所和联邦实验室的研究开发所产生的发现和发明推动的。1980年颁布的《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）和《史蒂文森﹣怀德勒法案》（Stevenson-Wydler Act）对美国产生了革命性的影响，明确了公众的知识产权归属，并通过激励措施促进对美国经济产生影响的技术发明的商业化开发。这些具有里程碑意义的立法以及随后的更新对美国起到了很好的作用。
《拜杜法案》主要解决由联邦政府资助发明的所有权问题。具体来说，它允许公司、非营利组织和大学保留由联邦政府资助的研发发明的所有权，以促进其进一步发展。根据《史蒂文森﹣怀德勒法案》，作为机构任务的一部分，每个联邦资助的研发机构都被授权确保知识产权的所有权，并通过技术转移直接为美国创新做出贡献。联邦机构有义务将具有潜在经济价值的发明转移给私营部门，有效地将创新技术转让给美国公司和企业家所用。通过这些立法，技术转移行业应运而生，美国经济也因此一直增长。
自这两个法案的实施以及随后对技术转移立法的修订以来，美国的竞争环境发生了巨大变化。技术转移立法的框架在世界各地得到广泛效仿和进一步调整。随着全球创新步伐不断加快，技术转移及其实践已取得长足进展。更短的产品生命周期、颠覆性的商业模式、新的合作战略、全球化的研发和供应链，都得益于数字、通信、生物、材料和量子技术领域内的研发与革命性进步。
事实证明，联邦研发部门和私营部门之间的合作是一种有效的模式。仅2017年一年，联邦政府在研发上就投入了约1 500亿美元（约有1/3投资在全国联邦实验室，2/3在大学和私营研发机构），联邦政府的研发资金约占美国研发支出的1/3。1996年到2015年美国技术转移指标显示，经济增长超过了1万亿美元，创造了数以百万计的新工作岗位。拯救生命的药物、疫苗和医疗设备、互联网、全球定位系统（GPS）等关键技术，以及支撑美国生活方式各个方面、不胜枚举的其他创新，都可以追溯到联邦实验室、联邦资助的大学和私营部门研发机构的开创性工作。
实现“从实验室到市场”的目标
尽管联邦技术转移法律和技术转移活动在近40年来一直秉承为国家服务的宗旨，并锲而不舍地支持创新，但美国近来却遭遇了前所未有的挑战。为了应对这种挑战，美国于2018年3月20日发布的《总统管理议程》为21世纪联邦政府的现代化制定了一个长期愿景。而《释放美国创新的投资回报计划》（Return on Investment Initiative for Unleashing American Innovation）绿皮书是对管理议程的一个直接支持，旨在释放美国的创新能力，推动总统管理议程中“从实验室到市场”跨部门优先目标，使得美国人民在联邦研究与开发上的投资为国家经济和国家安全带来回报。
“从实验室到市场”的目标旨在促进技术从联邦资助的研发转移到私营部门，进而促进美国经济增长和国家安全。“从实验室到市场”的目标由美国商务部通过美国国家标准与技术研究院和白宫科技政策办公室（OSTP）共同主导实施。商务部是负责技术转移政策和实施的主要联邦机构，商务部长授权NIST负责技术转移政策的管理工作，促进技术转移，并向国家报告技术转移的进展。NIST的使命是促进美国的创新和产业竞争力，NIST也是联邦实验室技术转移联盟（FLC）召集美国各联邦实验室的组织机构。
投资回报计划绿皮书是基于对美国利益相关者反馈评估的一份讨论文件，文件提供了关键利益相关者的初步总结，陈述了美国21世纪技术转移和创新体系现代化的关键性需求，并确定要进一步加强美国公私合作创新的短期和长期行动。绿皮书还综合了以往报告的广泛性审查结果，以及与联邦资助的研发技术转移政策和实践相关的研究。
投资回报计划将通过联邦科技投资实现美国经济效益最大化，实现方式包括以下两个方面：一是在快速变化的技术市场中满足当前和未来经济发展、国家安全的需求，增强美国在全球的竞争力；二是吸引更多私营部门投资创新产品、流程和服务，投资新的企业和行业。为进一步释放美国创新活力，实现“从实验室到市场”的目标。绿皮书中提出了以下5个战略目标和15项行动方案。
2018 年4 月19 日，“释放美国创新”研讨会在华盛顿特区的美国和平研究所举行
确定联邦技术转移政策和实践中的监管障碍，提出改进措施
旨在使产业界更容易与联邦实验室合作，并通过消除实际的监管或行政障碍，促进联邦政府资助的研发成果转化。
行动1. 政府使用许可证 界定“政府使用许可证”的使用范围，即供政府或政府承包商在与政府达成协议时直接使用的产品或服务，仅用于政府目的，包括在研发中的继续使用。如果不是直接使用或消费的产品或服务，政府使用许可证的适用范围就不应扩展到有关商品或服务的制造、销售，或以其他方式提供给第三方。
行动2. 介入权 确定政府可以在何种情况下行使介入权（March-In Rights），授权某项发明的进一步开发，以实现实际应用。介入权的使用要与法规规定一致，而不能作为联邦政府控制商品或服务市场价格的监管机制。在其他补救措施失效的情况下，在重大国家问题或宣布国家进入紧急状态下保留介入权。
行动3. 向美国制造业倾斜的政策 保护并加强美国制造业，联邦政府资助产出的产品必须在美国境内大规模生产。在政府范围内简化程序，并实施统一的豁免程序。确定美国制造业优先的途径包括：将现行法规中的独家许可证修改为针对所有的许可证；除被许可人之外，还包括任何等级的所有承包商。
行动4. 软件著作权 为联邦政府研发的软件产品建立著作权保护。这种小范围定制化的调整符合“将研发创建的知识产权转移至私营部门，以开发市场化的产品和服务”的原始法定意图。
行动5. 商业机密 为保护与联邦政府实验室开展研发合作的公司所持有的商业机密，建立清晰一致的定义和所需权限。扩大保护商业机密的权限，如果商业合作者在实现合作研发协议产品的实际应用上有显著需求，则可将潜在的信息保护期从当前的5年延长至10年。
行动6. 促进联邦实验室的技术转让 精简联邦实验室的技术转让政策和做法，授权商务部颁布实施与《史蒂文森﹣怀德勒法案》一致且简明的政策和实践。确定所有从事研发的政府实体需要为美国创新做出贡献的使命要求。为支撑美国创新，促进制造业发展和出口，制定和实施与国际知识产权保护中的“合理使用”相一致的政策。根据《2018年国防授权法案》，需要就联邦雇员向非发明形式的知识产权支付特许使用费做出立法修正，此项修正延伸至所有的联邦雇员。
行动7. 对雇员发明权的规定 向联邦政府提供联邦雇员当前的发明权转让现状，规定发明权的现有分配方式，简化发明权的确定过程。
加强与私营部门技术开发专家和投资者的合作
旨在使私营部门更容易与联邦研发机构合作，吸引私营部门对研发成果转化的投资，加速技术成熟和商业化。
行动8. 精简合作机制 确立立法解释、许可政策与实行最佳实践之间的一致性，同时精简执行程序，将包括许可和赔偿条款在内的合作透明化，为每项许可定制具体的财务条款。在政府范围内，通过开发、使用基于业务发展速度的最佳实践和工具，获得现代化、精简化和快速响应的客户体验。联邦研发项目承包商、受让人和合作者的一致性赔偿条款将考虑使用替代条款，包括在《联邦侵权索赔法》范围内的免除责任。
行动9. 新建或扩展合作机制 批准建立新机构，扩大现有机构，签订合作伙伴关系协议。扩大技术商业化协议（ACT）权限的使用；建立研究交易管理局（RTA），以商业发展的速度来简化、加速、定制和执行合作协议，以促进研发合作成果的转化，确保RTA传递与《拜杜法案》相一致的知识产权政策；授权所有联邦研发机构建立非营利基金会，制定和使用一致的政策和实践来运营此类非营利基金会，通过吸引私营部门投资来加速成果转化、促进技术成熟和商业化，促进研发机构使命的完成；向所有联邦实验室扩展租赁使用权限，以便将未使用的不动产租赁给私营部门，支持技术转让和商业活动的开展。
行动10. 技术成熟基金 允许有限度地使用研发资金来保护知识产权，尤其是为了确保政府对专利发明的权利和利益。与美国小企业管理局合作进行小企业创新研究，总结公众对技术成熟基金和对小企业管理局的改进意见，以便制定后续行动方案。
建立更具创业精神的研发团队
旨在深化研发团队对行业需求的了解，灵活地支撑行业需求，以推动技术转移工作，促进初创企业成长，创造就业，促进经济增长。
行动11. 技术创业项目 在联邦研发机构内广泛设立技术创业项目，联邦研发机构利用这些项目推广最佳实践。在政府范围内，制定和使用连续性的政策和实践来实施和运行联邦研发机构的技术创业项目。针对NSF的项目、能源部的实验室嵌入式企业家项目等就公众意见进行汇编总结，以供其他部门采取适当的行动。通过招聘、培养和留住具有商业和科学技术背景的专业人才形成特定的职业体系，以从事联邦技术转移工作。
行动12. 管理利益冲突 执行政府要求，更好地管理各方利益冲突，促进创新，包括任何经济利益，由机构负责人与机构的法律顾问协商批准。授予隶属联邦实验室的科学技术专业人员、高级管理人员长达3年创业假休的权利，允许他们参与有偿或无偿的促进技术转移和商业化的企业活动，并具有恢复职位的权利。
优化支持技术转移的创新工具和服务
旨在使联邦研发资助产生的知识产权更易获取，也方便公众获取联邦研发资产信息。
行动13. 联邦知识产权数据报告系统 建立一个现代化、安全可靠、可互操作的数据平台，用于公布政府范围内的由联邦研发产出的知识产权相关数据。保障联邦研发基金的获得者以及负责管理知识产权数据的相关人员能够方便地获取、分析和使用数据。在政府层面，制定一致和简化的监管要求和相关实践，以保证能及时、透明地公布联邦研发资助产生的知识产权数据。
行动14. 扩大联邦研发资产访问权 建立联邦数据门户，方便公众对数据的访问、使用和分析。该门户提供的信息包括政府层面联邦内外部研发计划产生的知识产权以及联邦的研发项目、专业知识、设施、工具、服务和其他相关资产等。为联邦实验室提供一致和简化的实施规则，以方便公布其研发的最新数据。
提高对全球科技趋势和基准的把握和理解
旨在更好地获取、评估和改进联邦研发成果，提高影响力和优化技术转移业务流程。
行动15. 基准和指标 建立测度指标体系，以便对全球科技趋势和基准有更好的把握。更好地获取研发成果、评估其影响和改进支持技术转让的运营流程。
编制权威分析报告，为联邦政府资助的研发项目提供有意义的测度指标。这些测度指标可用于评估和改进研发成果及其影响力，还能预测研发成果产生影响所需的时间。在政府层面，对评估联邦研发计划的研发成果和影响力的指标提出法定要求，制定和使用对研发成果和影响力进行评估的指标，并与高校进行比较，同时对其经济影响进行研究和评估。
美国经济竞争力的增强得益于私营企业有能力推动基础研发产生的新技术，并提供推动美国经济向前发展的产品和服务。这一生态系统使美国享受到了科技进步带来的经济利益，并保持了国家的繁荣和强大。绿皮书中的行动措施旨在简化联邦技术转移政策流程，减少政府官僚作风和繁文缛节，以加速向私营部门的技术转移，加快创新。我们的目标是消除技术转移与合作中的障碍，消除创新障碍，实现伙伴关系模式的现代化，扩大创新创业生态系统，加速经济价值的创造，通过研发投资回报美国人民，创造更多机会。
资料来源 NIST