2018年5月2日，欧盟委员会公布了务实且现代化的2021―2027年度长期预算提案。这是对当前现实的诚实回应――在全球局势动荡、英国退欧留下巨额预算缺口的背景下，欧洲将在维护安全稳定方面发挥更大的作用。该提案建议削减开支，并以同样的方式拓宽财源，以此应对这一双重挑战。欧盟将保留或增加为新的主要优先事项提供的资助，这不可避免地意味着必须削减其他领域的资金。由于风险巨大，所以必须即刻采取负责任的行动。因此，该预算提案既突出重点，又切合实际。

 

　　欧盟委员会主席让-克洛德·容克（Jean-ClaudeJuncker）表示：“今天是欧盟的重要日子。通过新的预算，我们将有机会塑造欧盟的未来，将其打造成为一个雄心勃勃、同心同德的全新27国联盟。在今天的提案中，我们提出了一个务实的计划――如何用较少的钱来做更多的事情。在我们前进的航行中，经济发展的东风给了我们一些喘息的空间，但我们仍然必须在某些方面节省开支。我们将通过首次推出的法治机制，确保财务管理的健全。也就是说，我们必须对纳税人的钱负责，而大权则掌握在欧洲议会和欧盟理事会手中。我坚信，我们应当力争在明年举行欧洲议会选举之前达成协议。”

 

　　欧盟委员会委员、预算与人力资源负责人甘瑟·厄廷格（GüntherH.Oettinger）介绍说：“本预算提案确实与欧盟附加值息息相关。我们甚至更多地投资于单一成员国可能无法单独采取行动或联合行动效率更高的领域，即科研、移民、边境控制和防卫等。我们将继续为传统领域提供资助，例如公共农业政策和凝聚力政策，因为我们都受益于农产品高标准以及在经济上迎头赶上的地区。”

 

　　欧盟长期预算（又称为多年度财政框架，MFF）为实施欧盟年度预算提供了稳定的框架，它将欧盟的政治优先事项转化为为期数年的财政条款，并为欧盟整体支出和支出的主要类别/优先事项设定年度最高额。通过规定每一类支出的支出限额，长期预算可确保欧盟的优先事项在中期获得足够的资金。与此同时，长期预算还能确保欧盟的支出得到有序发展，符合欧盟的政策目标，并在其自有财源的范围之内。此外，还为欧盟基金的受益者提供了确定性，如中小型企业、学生、研究人员、农民或社会组织，以及国家、地区和地方当局。

　　自1988年起，长期预算在维持欧盟运转方面一直发挥着重要作用，包括多个时间跨度为5至7年的时期。第一个长期预算（1988―1992年），即所谓的第一个“德洛尔计划”，重点是建立单一市场、巩固多年度研究和发展框架方案；第二个长期预算（1993―1999年），即第二个“德洛尔计划”，优先考虑社会和凝聚力政策并推出欧元；第三个长期预算（2000―2006年）是“2000议程”，重点是扩大欧盟版图；2007―2013年度长期预算优先考虑可持续增长和竞争力，以创造更多就业机会；2014―2020年度长期预算旨在促进就业和经济增长，与欧洲2020智能、可持续和包容性增长战略相辅相成。

 

 

重点突出的预算：将雄心与资源匹配

 

 

　　欧盟委员会公布的2021年至2027年长期预算的承诺资金达1.135万亿欧元（以2018年物价计，如果考虑通胀因素，则相当于1.279万亿欧元），相当于欧盟27个成员国全部国民总收入总和的1.11%，这一水平的承诺资金可转换成1.105万亿欧元（占国民总收入的1.08%）的支付资金（以2018年价格计)，以及纳入欧盟预算的欧洲发展基金――欧盟与非洲、加勒比海和太平洋地区国家开展金融合作的主要工具，2014―2020年期间提供300亿欧元资助，该基金至今仍是一个政府间协议。

　　长期预算中优先事项的确定要从2017年3月1日发布的《欧洲未来白皮书》开始算起，它们是容克主席于2016年9月14日在欧洲议会发表《盟情咨文》讲话时提出的积极议程的一部分，于2016年9月16日在布拉迪斯拉发获得了27个成员国领导人的通过，并在2017年3月25日写入《罗马宣言》。2017年6月，欧盟委员会在关于欧盟财政未来的反思报告中提出了主要问题。2018年2月14日，欧盟委员会提出了欧盟未来预算的备选方案。欧盟委员会认真听取了欧洲议会、成员国、各国议会、欧盟供资受益者和其他利益相关方的意见。欧盟委员会委员厄廷格在访问27个欧盟成员国时，分别与领导人举行了会晤。2018年早些时候举行的公开磋商页收到了11000多份反馈。此外，欧盟委员会还对目前欧盟的支出进行了彻底的审查（同样作为今天一系列提案的一部分公布）。这有助于精确地找出哪些计划运转顺利，应当在未来的长期预算中予以保留或加强。它还显示出哪些方面需要改革，以充分挖掘欧盟预算的潜力。

 

　　由27个成员国组成的欧盟已确定其优先政治事项，目前需要相应的资源。若要为新的紧迫性优先事项提供资金，就必须提高目前的资助水平。当前的投资领域，如研究与创新、青年、数字经济、边境管理、安全和防卫等，将有助于实现未来的繁荣昌盛、可持续发展和安全稳定。例如，伊拉斯谟+（Erasmus+）计划和欧洲团结队（EuropeanSolidarity Corps）计划的预算将增加。

 

　　与此同时，欧盟委员会认真审查了哪些方面可以节省开支以及哪些方面可以提高效率。委员会提议适当减少为共同农业政策和凝聚力政策（目前它们获得的财政支持最大）提供的资金，两者都减少大约5%，以应对27国联盟面临的新形势。这些政策也将进行现代化改革，以确保它们在优先任务更少的情况下仍然行之有效，甚至服务于新的优先事项。例如，凝聚力政策将在支持结构改革和移民长期融合方面发挥越来越重要的作用。通过这些变化，可以实现预算再平衡，并提高对欧盟预算能够产生最大影响力的领域的关注。

 

　　新的优先事项需要新的投资。正因如此，欧盟委员会提议通过新增财源和调配等方式共同为这些新的紧迫性优先事项提供资金。在决策小组关于“欧盟未来融资”的建议的基础上，欧盟委员会建议将当前的总体融资（即“自有财源”）体系现代化并对其进行简化，同时使预算收入来源多样化。欧盟委员会建议简化目前基于增值税（VAT）的自有财源，并引进一篮子与政治优先事项相关的新自有资源。拟议的一篮子新自有财源包括排放交易系统收入的20%，适用于新“共同统一公司税基”的3%的活期贷款利率（一旦通过必要的立法，将分阶段实施），按每个成员国的非回收塑料包装废物数量计算的国家捐款（每千克0.80欧元）。这些新的自有财源将占欧盟预算总额的12%左右，每年可贡献220亿欧元，用于资助新的优先事项。此外，英国是欧盟预算的重要贡献国，英国脱欧为应对复杂的退税制度、甚至“退税款退税”制度提供了机会。欧盟委员会建议取消所有退税，并将成员国在征收关税时保留的数额从20%减少至10%。这两项措施都将使欧盟预算变得更简单、更公平。为了避免某些成员国的会费激增，欧盟委员会建议在5年内逐步取消目前的退税。

　　与欧洲经济和各国预算的规模相比，欧盟预算不算太多。然而，如果欧盟将预算投资于能够产生比各国公共支出更大影响力的领域，并带来真正的欧洲附加值，那么它将对公民生活和企业生存产生真正的影响。欧洲附加值指的是欧盟预算可以产生比国家层面的公共支出更大的影响。在《罗马宣言》中，欧盟领导人一致认为，欧盟应该“在大问题上大做文章，在小问题上小事化了”。欧盟预算同样应当如此，它必须在“大”领域进行投资，而在这些领域，欧盟可以比国家层面的公共支出产生更大的影响。集中资源可以取得成员国单独行动无法取得的成果。例如，最前沿的研究项目将全欧洲最优秀的研究人员聚集在一起，或者授权给青年和小型企业，让其充分利用单一市场和数字经济提供的机会。再如，关键的战略投资（如投资于人造卫星、昂贵的超级计算机或者将欧盟不同地区互相连通，为欧盟提供保护公民所需的大型基础设施或项目）是欧洲未来繁荣的关键，也是欧洲在实现全球可持续发展目标中居于领导地位的关键。在一个日新月异的世界中，欧洲面临着人口挑战、邻国不稳定等许多紧迫的问题，这些都超越了国界。因此，在将欧盟武装起来保护其公民方面，这些投资同样重要。

 

　　对于拥有27个成员国的欧盟来说，这是一个全新的27国联盟预算，也是一个简单、灵活、务实的现代预算，旨在处理可带来最大欧洲附加值的最重要优先事项和政策，这表明欧洲已经从历史中吸取教训。换句话说，这是一项投资于欧洲的预算，助力欧洲实现其保护、赋权和防卫的功能，正如欧盟委员会主席容克在其2016年《盟情咨文》讲话中所呼吁的那样。根据单一的规则手册可以使规则更为连贯，这意味着为受益方和管理当局减少行政成本。此外，这还意味着制定更明确的目标，更多地关注绩效，使对结果的监测和衡量更为轻松，必要时也更容易做出改变。该预算的结构更加清晰，并与欧盟的优先事项更加一致。目前，资金分散在太多的项目和工具上，其中有些在预算之内，有些在预算之外。因此，委员会建议将项目数量减少1/3以上，例如将零散的资金来源整合成新的综合性项目，并从根本上简化InvestEU基金等金融工具的使用程序。同时，简化国家援助规则，使欧盟预算工具与国家资金更容易衔接起来。

 

　　虽然欧盟预算在为共同应对各个层面的移民危机提供资金方面的确发挥着关键作用，但当前框架的局限性已经变得非常明显。欧盟成员国最近遭遇的挑战――尤其是2015年的移民和难民危机――清楚地暴露出目前的欧盟预算在迅速、有效地做出反应的灵活性方面的局限性。因此，欧盟委员会的提案包括提高项目内部和项目之间的灵活性，加强危机管理工具，并设立新的“欧盟储备金”，以应对不可预料的事件，对安全和移民等领域的紧急情况做出反应。欧盟储备金的资金将来自上一财年的可用保证金（上一财年承付款上限与某一年度实际承付或支付的资金之间的差额），以及通过已承诺拨付给欧盟预算但最终未用于执行计划的资金。除了确保有足够的未分配保证金，欧盟委员会还建议充分利用根据现行框架提出的全球支付保证金，进一步扩大全球承付保证金的规模和范围。一旦采用其他现有工具，它也将有助于应对贸易中断带来的经济和社会后果。

 

　　欧盟委员会还审查了紧急援助储备金、欧盟团结基金和欧洲全球化调整基金等特别工具的范围。得益于这些工具，欧盟预算能够在为财政框架设定的上限之外，增加更多的财政手段。委员会建议酌情扩大这些工具的范围，如允许启动欧盟内部紧急情况援助储备金；简化这些工具的调用程序，并将柔性工具的规模增至每年10亿欧元。

　　目前在研究与创新、青年和数字经济等领域的投资将为后代带来丰厚的回报。这也正是欧盟委员会建议在众多关键领域增加资金的原因，其中包括：数字化转型和网络投资达到120亿欧元（辅之以InvestEU基金通过贷款、担保和其他金融工具支持的投资）。青年计划增加一倍以上（伊拉斯谟+计划300亿欧元、欧洲团结队计划13亿欧元），其中包括为青年提供欧洲火车联票的7亿欧元。用于外部边境管理、移民和庇护的支出从当前的130亿欧元增加至约330亿欧元，到2027年，可以为欧洲边境和海岸警卫队资助1万名边防警卫。研究和创新投资增加50%，拨付其中的1000亿欧元用于地平线欧洲（Horizon Europe）和欧洲原子能共同体（Euratom）两个旗舰计划。安全投资达到48亿欧元，并设立13亿欧元的国防基金，以补充和加强各国在研究和能力发展方面的支出；促进整个欧盟军事流动所需的投资将通过连接欧洲设施计划获得65亿欧元资金。外部行动资金达到1200亿欧元，这部分资金特别关注欧洲的邻国，并保留专门的储备金，以应对新的挑战，尤其是稳定和移民方面的挑战；为了补充欧盟预算资助的国防领域方案，高级代表提议设立一个105亿欧元的预算外欧洲和平设施计划，以加强可能在非欧盟国家开展的联合行动。

 

　　农业和凝聚力政策在新的长期预算中仍与以前一样重要，因此，它们在资金方面仍将完全保持其主导地位，它们将继续实现自己的核心目标，但会通过现代化改革来提高效率，并将资金用于最需要支持的地方。与此同时，自数十年前推行这两项政策以来，欧盟承担了新的责任。因此，它们的相对份额下降顺理成章。此外，由于英国退出欧盟，因此要求将共同农业政策和凝聚力政策的资助削减约5%，因为这两项计划在欧盟预算中所占比重最大。

　　在农业政策方面，欧洲所需的农业必须具有弹性、可持续性和竞争力，从而确保为欧洲人生产优质、安全和经济实惠的食品，并确保农村地区拥有强大的社会经济结构。因此，欧盟委员会提出了一项经过改革的现代化共同农业政策，以确保生产出高品质食品，同时为欧盟保留一个完全一体化的单一农产品市场。改革后的政策将更加重视环境和气候，并将支持向更具可持续性的农业和更具活力的乡村地区发展。成员国之间每平方千米土地的直接支付水平将压缩至最低限度，并且更具有针对性，它们将继续向欧盟平均水平靠拢。同时，重点扶持中小型农场，根据新规定，成员国将承担更多的责任，以便最大限度地利用好农业预算。在直接支付和直接转移资金时，它们将比今天拥有更大的灵活性，从而与国家需求和目标保持一致。欧盟将设立新的危机储备金，以应对国际市场不可预见的事态发展或因非欧盟国家的行动引起的对农业部门的冲击所造成的危机。

 

　　在凝聚力政策方面，其目的是加速趋同，并帮助减少成员国内部和整个欧洲的经济、社会和领土差异。凝聚力政策今后将发挥更重要的作用，并支持成员国正在进行的经济改革。欧盟新预算的设计反映了容克主席倡导消除分歧、使欧盟更加团结的理念。凝聚力政策的主要目标是继续帮助经济或结构上落后的成员国和地区赶上欧盟其他成员国和地区。因此，相对人均国内生产总值仍将是分配资金的主要标准，而失业（尤其是青年失业）、气候变化以及移民的接纳和融合等其他因素也将被考虑在内。

　　本次拟议预算的一个重大创新是加强了欧盟提供资助与法治之间的联系。尊重法治，是实现健全财务管理和欧盟有效供资的重要先决条件，可有效防止和制裁欺诈或腐败行为。因此，欧盟委员会提出了一项新的法治机制，以保护欧盟纳税人的钱，保护欧盟预算免受成员国因普遍存在的法治缺陷而导致的金融风险的影响。根据现行规定，成员国被要求证明其关于欧盟货币财务管理的制度和程序是健全的，并且资金得到充分保护，未被滥用或存在欺诈。在执行过程中，新的拟议工具将使欧盟能够以适当的方式暂停、减少或限制获得欧盟资金的机会，但不会影响欧盟供资的个别受益者。这样的决定由欧盟委员会提出，并由理事会通过表决予以采纳。

 

　　另外，每一项长期预算都包括一套全面的立法，《多年度财政框架条例》规定了主要的政策优先事项、政策范围和支出上限；更详细的特定领域立法规定了各种支出方案，如农业、凝聚力政策、研究等，欧盟委员会将提交所有针对特定领域或行业的提案、财务计划和详细的建议。《多年度财政框架条例》遵循《欧盟运行条约》第312条规定的特别立法程序，在收到欧洲议会的同意书后，欧盟理事会将全体一致通过《多年度财政框架条例》。根据这一同意程序，欧洲议会将通过绝对多数投票表决，批准或否决欧盟理事会的立场，但不能对其进行修改。其中只有少数情况例外――特定领域的立法根据普通立法程序通过，由欧盟理事会和欧洲议会在平等的基础上共同做出决定。最后，改变欧盟的总体融资体系需要成员国一致同意和各国议会的批准。

　　使欧元区保持稳定是整个欧盟就业、发展、投资和社会公平的先决条件。2017年12月，作为深化欧洲经济货币联盟路线图的一部分，欧盟委员会确定了如何在欧盟公共财政框架内开发新的预算工具，以实现欧元区的稳定并向欧元区靠拢。新的多年度财政框架拟定了两个新的工具。一是全新改革支助方案（总预算为250亿欧元），将向所有成员国提供财政和技术支持，以便进行优先改革，尤其是在“欧洲学期”计划的背景下。此外，融合设施（ConvergenceFacility）将为非欧元区成员国在加入共同货币的道路上提供专门支持。二是欧洲投资稳定职能，在发生重大不对称冲击时有助于维持投资水平。该工具在启动之初为背对背贷款形式，欧盟预算高达300亿欧元，与之配套的措施包括为成员国提供财政援助，以支付利息成本。在公共财政紧张并且必须维持优先投资之际，这笔贷款将提供额外的财政支持。

 

　　关于未来欧盟长期预算的决定，将由欧盟理事会在欧洲议会的授权下采取行动，而关键在于时机的把握。当前推行的欧盟长期预算的谈判会花费很长时间，结果使得主要的财政方案和真正有可能刺激经济复苏的项目均被推迟。因此，谈判应当予以优先考虑，并在2019年5月9日举行欧洲议会选举和锡比乌峰会之前达成协议。欧盟委员将竭尽全力，促成协议迅速达成。