欧盟人工智能（AI）战略在全球人工智能竞争与治理格局中具有重要地位，其发展路径呈现出从“监管优先”向“应用驱动”的显著转向。经过理念确立（2018—2020年）与制度建构（2021—2023年）两个阶段后，欧盟于2024—2025年进入战略深化期，核心目标转向推动技术落地与产业融合。2025年10月推出的《应用人工智能战略》与《欧洲科学领域人工智能战略》“双战略”，标志着这一轴心迁移的完成，也显示了其通过加速产业应用和科研突破来强化技术主权与全球竞争力的目的。该战略转向对中国既构成外部挑战，也提供政策镜鉴，启示中国应加强顶层设计、构建自主产业生态、完善治理体系，并在国际合作中把握发展机遇。
欧盟作为全球人工智能竞争格局中的重要力量，近年来先后出台多项人工智能战略、宣言、法规与实施计划，逐步构建起涵盖人工智能治理、创新、产业应用和国际合作的系统性战略布局体系。2025年10月，欧盟推出两份新的人工智能战略文件——《应用人工智能战略》（Apply AI Strategy）与《欧洲科学领域人工智能战略》（European Strategy for AI in Science），加速人工智能在欧洲工业与科学领域的应用布局。人工智能“双战略”的出台标志着欧盟人工智能战略体系建设进入“强监管之后”的落地阶段。这一转向不仅意味着欧洲人工智能战略逻辑的重大调整，也对全球科技竞争格局及中国的人工智能发展路径带来深远影响。基于此，密切追踪欧盟人工智能战略规划布局的最新动向与政策演化，有利于把握当前全球人工智能发展趋势，为我国人工智能战略的政策实践提供有益镜鉴。
欧盟人工智能战略体系演进与总体框架
广义来看，欧盟的人工智能战略以“可信、可控、以人为本”为基本理念，其人工智能战略框架包含了政策建议、发展规划、法律法规、管理框架、行业指引等多元实践类型。当前，人工智能战略已成为欧盟推进区域数字化转型和塑造技术产业领导力的主要着力点。欧盟逐步形成覆盖法规、政策、行动计划与治理机制的系统性人工智能战略体系，这使欧盟在全球人工智能治理中占据了“标准制定者”的优先地位。总的来看，欧盟人工智能战略体系的演进经历了三个发展阶段。
理念确立与战略起步期（2018—2020） 第一阶段欧盟的人工智能战略主要演化趋势是从伦理共识到战略蓝图。2018年4月，《欧洲人工智能》（Artificial Intelligence for Europe）政策文件的出台成为欧盟人工智能发展的纲领性文件，首次提出“以人为本、可信赖、促进创新”的人工智能发展理念以及将欧洲打造为全球人工智能卓越中心的宏观战略愿景。7月，欧盟全部成员国签署《人工智能合作宣言》。12月，《人工智能协调计划》的发布奠定了全欧洲的统一行动框架。2019年4月《可信人工智能伦理准则》提出人工智能应遵守的七项伦理要求。伦理准则作为欧盟人工智能战略框架的重要组成部分，在官方伦理规范的制定上掌握了主动权。2020年2月《人工智能白皮书：追求卓越和信任的欧洲方案》提出欧盟人工智能监管与发展的“两大支柱”，即促进创新与确保信任，并首次提出“人工智能风险分级管理”概念。这一阶段是欧盟人工智能战略的理念与伦理起源期，核心任务是建立共同价值观与战略共识，强调人工智能技术创新与人工智能伦理建设并重，确立了规则导向与伦理优先的发展路径，为后续法案与制度化建设打下基础。
制度建构与监管确立期（2021—2023） 第二阶段欧盟的人工智能战略主要演化趋势是从理念倡议到规制框架。2021年4月，欧盟发布《欧洲适应数字时代：人工智能监管框架》与《人工智能协调计划（2021年修订版）》，并于同月提出《人工智能法案（草案）》，作为全球首个系统性人工智能立法文件，提出四级风险分类监管体系。与此同时，《数字服务法案》《数字市场法案》颁布，规范数据使用与算法透明度，间接影响了人工智能生态治理。2022年12月《人工智能责任指令》明确了人工智能产品的民事责任框架。2023年6月，欧洲议会高票通过《人工智能法案》。2023年12月欧洲议会、欧盟委员会和27个成员国的谈判代表三方就欧盟《人工智能法案》达成协议。此阶段作为欧盟人工智能战略的法治化与制度化时期，核心目标是构建全球首个系统性人工智能法律与治理框架，确立监管主导的全球影响力，这契合欧盟“强监管”的治理模式，也与欧盟重视进行法律约束等“硬规范”的努力密切相关，表明欧盟正依托“布鲁塞尔效应”试图引领全球标准制定，力图以制度性链权优势弥补自身生产性链权的劣势。
创新应用与战略深化期（2024—2025） 第三阶段欧盟的人工智能战略主要演化趋势是从监管优先到应用驱动。2024年2月，欧盟成立欧洲人工智能办公室，作为人工智能治理与创新中心，负责协调成员国、监管通用模型、推动国际合作、强化执行机制。3月欧盟《人工智能法案》正式通过，于8月1日起开始正式生效，相关规则将分阶段实施。该法案作为全球第一部人工智能综合立法框架具有明显的“布鲁塞尔效应”，为全球人工智能治理提供了指向性参考。9月欧洲委员会宣布《人工智能与人权、民主和法治框架公约》正式向全球各国开放签署。尤其2025年以来，欧盟密集发布一系列强有力的人工智能战略政策文件，如：2月发布《关于禁止的人工智能实践的指南》，启动“投资人工智能”（InvestAI）倡议；3月发布《数字欧洲计划（2025—2027年）工作方案》，重点支持人工智能等战略领域；4月出台《人工智能大陆行动计划》，提出建设大规模人工智能算力基础设施、扩大高质量数据获取、推动战略行业人工智能部署、强化人工智能人才技能、简化法规实施等五大关键任务；7月出台《通用人工智能实践准则》；10月《应用人工智能战略》与《欧洲科学领域人工智能战略》“双战略”出台。随着法案落地，这一时期欧盟人工智能的战略重点由“立规”转向了“促用”，强化技术创新、产业落地与科研突破，推动人工智能成为促进经济增长与维护数字主权的核心动力。
欧盟人工智能“双战略”的核心内容与最新趋势
核心内容 2025年10月，欧盟推出《应用人工智能战略》与《欧洲科学领域人工智能战略》两份具有里程碑意义的战略文件，分别指向产业应用与科学研究领域。
《应用人工智能战略》以产业落地为核心，旨在加速将人工智能嵌入欧洲现有关键产业和公共部门中，推广人工智能优先政策，释放人工智能更广泛的社会效益，增强欧盟的技术能力并在前沿人工智能领域取得卓越成就。战略重点包括四个。第一，加速人工智能在重点行业落地。特别是在制造、汽车、医疗、能源与公共部门等11个关键产业领域部署具体的旗舰倡议和工具，形成欧洲“人工智能优先”的布局。第二，扶持中小企业参与。发起“人工智能法案服务台”“人工智能应用联盟”“人工智能观察站”等关键配套支持机制，降低人工智能应用门槛。第三，强化欧洲技术主权。鼓励公共部门优先采购欧洲人工智能解决方案，减少对美、中技术依赖。第四，优化资金与政策支撑。结合“ 地平线欧洲”计划与“数字欧洲计划”等项目提供资金支持，推动欧盟人工智能生态健康发展。
《欧洲科学领域人工智能战略》以科研突破为导向，将欧盟定位为人工智能驱动的科学创新中心，为了在科学领域引领全球人工智能发展，欧洲必须开发人工智能解决方案，通过推进科学研究的人工智能工具和促进关键的科学突破来确保技术主权。在与中美差距较大的情况下，该战略强调在科学领域采用欧洲的人工智能方法来加强其经济地位和竞争力，重点推动欧盟在人工智能驱动科学研究领域的发展和应用。该战略启动建设虚拟欧洲科研人工智能资源中心（RAISE：Resource for AI Science in Europe）平台，整合科研数据、算力、人才与研究资金等科研资源。促进人工智能的前沿研究（science for AI），以及人工智能在跨学科科学进步中的应用（AI in science），打造“人工智能赋能科学研究”的卓越欧洲科学体系，巩固欧盟作为科学领导者的地位。
最新趋势 与此前各类战略政策指向不同的是，此次欧盟人工智能“双战略”旨在加强人工智能在关键行业的使用，加快推进人工智能技术的应用部署，具有维护欧盟技术主权、提升竞争能力、支撑战略自主、参与地缘博弈的多重复杂战略意图。
第一，强调人工智能治理从“规则先行”转向“应用优先”，试图打破《人工智能法案》的严格监管带来的创新迟滞效应。此前，欧盟更多强调建立规则与打造公平和可信的人工智能安全环境，以“硬监管”治理模式塑造自身竞争优势。通过“强治理”保护本地市场和企业，形成更符合欧盟利益的市场竞争环境，助推欧盟科研人员追赶全球人工智能领先科技，使未来人工智能技术的发展符合欧洲价值观和现实需要。此次战略将重心转向人工智能的推广与应用，其核心意图在于平衡欧盟固有的“规则先行”原则与迫切的“发展优先”需求之间的张力。
第二，侧重人工智能创新从“单点创新”转向“生态建设”，聚焦人工智能产业生态建设与中小企业参与，推动形成人工智能产业共同体。欧盟企业的人工智能应用显著滞后，战略文本显示欧盟内部只有13.5%的企业使用人工智能，而在中小企业中人工智能的使用率更低至12.6%，远低于美国和中国水平。战略鼓励中小企业、公共部门加快部署人工智能工具，以资金、人才等保障人工智能产业生态体系建设，提升产业竞争力。
第三，谋求人工智能竞争从“开放合作”转向“技术主权”，战略文本明确指出要强化欧盟的“技术主权”。从战略安全角度而言，实现战略自主成为欧盟未来战略的一个基本要求，而以人工智能为代表的新兴技术则是欧盟争取自主权的关键。因此，欧盟着力推动建设自主可控的人工智能平台，在保持科研开放的同时，强调欧洲技术主权与数字独立性，提高欧盟内部单一市场的国际竞争力，减少对美国和中国技术的外部依赖，表明欧盟将在数字主权、产业安全方面提速。
总的来说，欧盟人工智能“双战略”显示出欧盟人工智能战略从治理到应用，从重视规范到提升竞争的总体变化趋势。
欧盟人工智能战略转向对我国影响与启示
对我国而言，欧盟的人工智能战略转向既是外部压力，也是政策镜鉴。既要警觉欧盟人工智能市场、规则和标准体系的变化，防范人工智能领域的潜在合规风险与市场进入壁垒；又可从中汲取推动人工智能应用落地、建设产业生态、完善治理制度的启示。
影响 一方面，人工智能的国际竞争格局将更加复杂，全球人工智能治理规则加速重塑。在欧盟人工智能进入创新应用与战略深化期的关键时期，其主张构建人工智能技术主权与加快推进战略自主的系列行动，虽意在降低对中美技术的依赖，但客观上也可能会在一定程度上“去中国化”，这将对我国在全球人工智能产业链与供应链中的地位形成冲击。此外，出于地缘政治和安全考量，欧盟的实际政策往往倾向于加入美国主导的“对抗性小圈子”。“应用驱动”战略意味着欧盟开始加速构建自有人工智能产业生态，“自主优先”对我国相关人工智能企业与科研机构意味着在欧洲市场的竞争环境或发生变化。未来欧盟可能更严格限制非欧盟人工智能平台进入或优先采购欧盟本土自主人工智能产品，我国在欧洲市场的人工智能产业布局将面临更复杂的合规与采购壁垒。作为全球首个拥有系统性人工智能法规体系的地区，欧盟的《人工智能法案》及其配套指南正成为全球人工智能领域的标杆立法实践。我国在人工智能领域的对外合作、企业合规及跨境数据流动方面需密切关注欧盟规则变化，以避免陷入被动适应“欧盟标准”的困境。
另一方面，人工智能产业合作与技术转移机会亦在增长。本次欧盟“双战略”特别强调产业落地与中小企业参与，未来在人工智能工厂、数据平台、科研基础设施方面可能开放更多合作项目。我国具备强大的人工智能技术基础、应用场景与制造业优势，与欧盟在产业链、数据资源、应用推广等方面仍具备互补性，为中欧联合项目创造条件。如在科研层面，强化人工智能跨学科与国际合作，推动人工智能在科学研究和社会治理中的联合创新，搭建面向全球研究的人工智能设施与数据共享机制，增强我国在国际科研体系中的话语权。在全球人工智能治理领域，欧盟将其定位为积极主动、合作且可靠的合作伙伴，中欧在全球人工智能治理中也将会有广阔的合作空间。
启示 第一，持续加强人工智能顶层设计和体系化部署。欧盟的经验显示，人工智能的发展应强化“场景+生态”策略，我国应强化国家层面的战略引领与统筹协调，发挥新型举国体制优势，深入实施“人工智能+”行动，进一步推动人工智能在制造业、交通、公共服务等领域的深度融合，大力推进人工智能商业化规模化应用。加快制定面向“十五五”规划的应用驱动、产业支撑、治理保障的新一轮国家人工智能战略，重点聚焦人工智能产业落地和中小企业赋能。
第二，加快人工智能技术自主可控与产业生态建设。欧盟本次“双战略”多次强调提升其人工智能领域的自主性，加强技术研发投入和监管规则制定，凸显技术主权的重要性。我国同样需在算力、芯片、基础软件、数据资源等环节强化自主建设，继续加强人工智能领域基础研究和关键核心技术攻关。同时在人工智能领域的人才培养和资金投入上形成战略性、持续性的保障机制，牢牢掌握人工智能发展主动权，构建具有国际竞争力的人工智能生态体系。
第三，积极完善人工智能治理的规则与话语体系。欧盟的人工智能战略演化已进入规则与价值观输出阶段，其补偿性的战略逻辑在于既然无法在人工智能技术创新上与中美直接竞争，就必须在治理标准制定和规范输出上抢占先机，以此维护欧盟在全球治理体系中的核心地位，彰显欧盟以规范性话语争夺全球人工智能治理主导权的战略选择。我国可在现有人工智能治理框架基础上，加快国内立法研究，建立统一的人工智能风险分级监管制度，强化人工智能算法透明度与伦理审查机制。此外，还应系统构建兼具中国特色与国际感召力的人工智能治理话语体系，将《全球人工智能治理倡议》《人工智能全球治理行动计划》中的各项理念和主张转化为实际行动，为全球人工智能治理贡献中国智慧。
欧盟在2025年10月推出的《应用人工智能战略》与《欧洲科学领域人工智能战略》“双战略”，标志着其人工智能战略从“监管优先”的规则主导迈向“应用驱动”的新阶段，反映出欧洲在全球人工智能竞争格局中争取技术主权、产业落地与科研突破，力图在全球人工智能发展格局中赢回主动权的强烈愿望。未来，中欧在人工智能科研、产业应用、标准治理与生态建设方面具备广阔合作空间。只要双方秉持平等互利、优势互补的原则，就有可能在“可信人工智能”“智能制造”“绿色智能”等全球性议题上携手前行，共同塑造人工智能发展的美好未来。
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本文作者赵凯是比利时布鲁塞尔自由大学与大连理工大学联合培养博士研究生