2020年9月，美国国际战略研究中心（CSIS）发布《从产业政策到创新战略：日本、欧洲和美国的经验教训》报告。报告指出，为应对当前的经济挑战，尤其是新冠肺炎疫情和中国崛起的挑战，决策者应积极采取行动提高国内生产和创新，制定能充分发挥优势和调动全社会资源的新政策。报告研究了日本、欧和美国历史上的产业政策经验，并向决策者提出制定创新战略的十项原则。
美国及世界其他主要经济体正通过多种形式的政策将资源引导到目标产业。尽管有些人不喜欢这个词，但产业政策一直是美国政策制定的一个重要内容。自第二次世界大战以来，华盛顿利用军事采购和巨额研发预算来加速尖端技术的发展，这些技术包括互联网、疫苗、卫星、超级计算机以及智能手机等，它们是现代经济的基础。
为应对当今的经济挑战，特别是应对COVID-19病毒大流行以及其他国家的崛起，美国的一些著名政策制定者、两党政治人物以及商界领袖都呼吁政府采取更积极的措施，以促进国内生产和创新。然而，对于具体如何执行，仍存在很大分歧。
报告侧重于政府在支持关键技术创新方面的作用，在应对挑战时，联邦政府显然必须加大干预力度，尤其是在对抗COVID-19流行病的过程中。报告对日本、欧洲和美国三个国家或地区过去实行的产业政策的经验教训进行了回顾，根据这些历史经验，提出了十项原则，旨在指导美国更积极的创新战略，以确保美国在关键技术领域内的领导地位。以下为日本、欧洲和美国的历史经验。
日本的产业政策与经济奇迹
在经济高增长时期，日本的产业政策在总体上成功地改变了日本的经济，帮助国内企业在全球关键产业占据重要的市场份额。但日本产业政策的实施并非都是一帆风顺，一些项目失败，另一些则十分低效，需要持续一段时间进行大量投资或其他支持性政策。然而，尽管存在一些问题，但日本的产业政策在总体上有效地促进了日本经济向价值链上游的发展。日本的产业政策经验可总结为以下几点。
日本的产业政策依赖于经济的支撑性结构特征。如果没有大量受过高等教育的劳动力、高储蓄率、高投资率及引进外国技术的能力，日本就不会出现这种奇迹般的增长。
明确的目标有助于重点产业的发展。最初，日本通产省（MITI）倾向于支持重工业和公用事业，但其效果喜忧参半、参差不齐。20世纪70年代，MITI加大了对与美国竞争的先进技术制造业的力度，以及对其他重要产业的投入，日本的这一产业政策取得了极大成功。
日本创新政策的目标是基础商业技术，而非国防应用技术。与美国和苏联促进国防创新的政策不同，MITI的目标是基础技术，特别加大了对一些产业至关重要的技术的投入，例如钢铁和半导体。随着日本政策的成熟，MITI支持包括机器人和人工智能在内的竞争前期技术，为创新制造跳板效应。
政府成功的政策干预加强了公私合作与协调。日本通过产业政策，确定战略方向，促进与产业界的联系，以快速实现中期目标的举措极为成功。政府的政策方案通过正视共同的产业挑战，支持公私合作，明晰研究项目所有权，以及通过技术研究协会提供支助性补贴等措施，激励私营部门支持政府的相关产业政策。
成功的战略也需要国际竞争。向国外发展的外向型日本企业比只专注于国内的企业更有生产力，因为它们需要超越创新型的国际竞争对手，有学习和适应外国技术的驱动力。韩国和中国台湾也采取了类似策略，强调了出口业务和优先占领国际市场的重要性。
不成功的干预也会抑制内部竞争。MITI利用行政指导来限制或抑制竞争，以扶植和创建国内冠军企业，但这种做法通常会遭致一些企业的反对和抵制。MITI的不当干预被指为“政治俘虏”和“业内偏见”。批评人士称，以牺牲日本市场上的小企业、新加入者和外国公司的利益为代价，日本的一些大型企业受到了MITI的过度支持。研究表明，日本国内竞争激烈的产业更具国际竞争力，而在竞争中受限制的产业则落在了后面。
欧洲的产业政策
近几十年来，严格的欧洲竞争规则和维持低水平贸易壁垒的共同愿望，使得欧洲最明显的保护主义产业政策无法得以施展。相反，一些案例表明，各国利用一些其他手段来刺激目标产业的发展，包括研发补贴、监管手段和合作商业联盟等。与日本一样，并非欧洲政府支持的所有项目都取得成功。欧洲的一些干预措施主要针对某些夕阳产业，目的是维持稳定就业，而非为提高国防能力或实现某些商业目标，这使得欧洲在面对新兴技术的全球竞争时完全没有做好准备。欧洲的产业政策经验可总结为以下几点。
通过国家政策措施建立深厚的公私关系。例如，德国弗劳恩霍夫应用研究促进协会将官方、私营和学术部门紧密联系起来，形成创新集群，这些创新集群对那些本来无法获得高成本设备和测试服务的中小企业尤有帮助。这种联系还有助于市场开发，加快项目的开发研究。其他欧盟国家复制弗劳恩霍夫项目模式已被证明具有一定的挑战性，为此，所做的努力必须考虑到各国创新体系的具体特点和实际需要。
成功的产业战略利用了现有的制造业模式。建立在现有制造技术基础上的自下而上的政策比打造某个“挑战者”来主导既有企业的自上而下的做法更为成功。各国的通常做法是，通过补贴促进研究，并以国家目标为重点，支持自下而上的创新。当然仅是补贴政策并不总是有效，有时需要政府采取更积极的干预措施来刺激需求，例如对电力分配的一些强制性规定，在对付一些外部负面因素方面是行之有效的。
稳定的政治上的支持对产业政策的成功实施至关重要。政治不确定性会导致私营部门的决策复杂化，尤其是当这些决策与政府政策挂钩时。公众的支持有助于维持实现长期目标的政治共识，如丹麦向风能的过渡就是一个很好的例子。作为一种必然的结果，处理突出公共问题的项目通常比只为实现狭隘目标的项目更为成功。
欧洲虽然没有日本那么明显的地方保护主义，但偏向于本国企业的倾向性仍然存在。虽然欧洲通常会避免大的关税壁垒，但产业和监管政策仍然会向国内或欧洲公司倾斜，通常以采购规则作为事实上的贸易壁垒。在某些情况下，外国公司可以参与政府支持的项目，但参与度很低。
美国的产业政策
美国国防部高级研究计划局（DARPA）和美国半导体制造技术联盟（Sematech）是许多支持创新生态系统和开发新的关键技术的美国联邦计划实施中的两个典范。从这些项目计划的实施可总结出以下几点。
政府采购可以为早期技术创造市场。许多美国的创新项目，包括DARPA的创新项目，都需要依赖政府作为一个庞大的消费者来刺激没有商业市场的早期技术开发，尤其是国防采购项目一向鼓励开发和生产被用于商业化的一些技术。
在适当条件下，公私研发合作可提高竞争力。美国国会和半导体产业界在非常时刻创立了半导体制造技术联盟。快速反应的思维方式有助于传递紧迫的使命感，鼓励企业输送高质量人才，并保证必要的政府支持和企业支持。然而，这种合作关系并不是万能药，应当根据形势加以调整，以适应当前挑战。
成功的联邦项目依赖于高素质人才。DARPA和Sematech都拥有素质非常高的员工，这些人才可最大限度地利用大量资源来跟上快速发展的技术变化。未来的技术开发项目如果没有足够的资源来吸引和留住顶尖的人才，是很难圆满完成其使命的。与任务相应的可持续的大量资源也是关键。
灵活的管理以及与产业界的密切合作帮助跟上快速的技术变革。DARPA通过快速的周转周期和与顶尖研究机构的长期合作，保持了深厚的产业知识优势。Sematech的成功很大程度上是因为优秀的半导体专家的奉献和努力，这些人才是走向成功的重要隐性知识库。
公私合作项目将创新生态系统中的不同利益相关者联系在了一起，这些项目通过为不同的、复杂的参与者之间的合作提供了一种体制上的平台，促进了知识的转移。在这些伙伴关系中建立的长期联系产生了长期的社会效益，其影响力将会延至之后很长时间。更为关键的是，这些联系还建立了一种客户基础，可用以吸收和应用联邦资助研究开发的新技术，而不是导致一些新技术为人们所忽视。
对风险和失败的容忍度提高了联邦研究补贴的成果产出。DARPA的支持为那些无法获得足够私人资本的高风险、竞争前期技术提供了资金，但在追求重大技术突破的过程中，某些失败也是不可避免的。
产业合作偶尔会因一些不当做法受到批评指责。比如，虽然Sematech获得了合法的反垄断豁免权，但它却因倾向于偏袒大型企业忽略较小市场参与者而受到批评。
制定美国创新战略的十项核心原则
联邦政策的有效性取决于我们如何看待成功。从纯粹经济效率理论的观点来看，政府干预有时会导致资源配置效率低下。然而，美国经济史上并不缺乏政府与产业合作开发新技术的成功例子，成功的合作通常会产生新的产业和积极的社会溢出效应。联邦政府的干预行动可在不致导致市场不正常扭曲的情况下，集中力量并促进对国家安全和可持续经济发展至关重要的关键技术的开发。
决策者们正在考虑公共和私营部门合作的新模式，以应对当今全球经济的挑战。借鉴以往日本、欧洲和美国的经验和教训，报告提出了制定美国创新战略的十项核心原则。
1.确定清晰的目标 创新战略应从明确总体目标开始，这意味着可获得政府的长期支持，并有助于调动私人投资，同时保持所有利益相关者的关注度，朝着同一个方向努力。在计划阶段，明确目标能让管理者在出现问题时及时纠偏，确保问责制的实施，并时刻保持紧迫感。在如何实现目标方面，管理者要保持灵活性，以适应市场的动态变化和研究的新突破。
2.投资有创新能力的基础领域 有针对性的联邦干预措施应包括对创新能力的基础领域进行充分投资，如基础设施、基础研究和开发，产生高质量和包容性成果的中小学教育，以及吸引高技能人才的政策。针对特定技术的政策不应将这些必要的横向投资排除在外，应提供必要的政策支持空间。
3.支持关键性的技术 政策制定者应利用有针对性的支持来解决市场失灵问题，并将新技术推向市场。政府应支持关键而广泛的技术类别（如人工智能），而不是挑选特定或狭窄的应用技术范围（如某种机器学习算法）。联邦政策可以通过以下方式帮助纠正市场失灵：对产生积极外部效应的公共研究的投资不足进行补偿；对于某些关键战略产品需要较长时间才能实现研发效益的，解决拨款不足问题；加快发展具有较大先发优势的技术；消除竞争者扭曲贸易的负面影响；克服研发和产业化应用之间的“死亡之谷”挑战。政府干预也适用于支持出于国家安全考虑而非商业原因的技术研发。
4.勇冒风险，容忍失败 失败是风险不可避免的副产品，必须被视为科学过程的一部分。计划和项目可能会因竞争环境变化、管理问题或资金不足而失败。当失败确实发生时，决策者应该承认并从中吸取教训，以便完善基本政策，在可能的情况下中止该项目。项目投资需要有长远眼光，因为前沿技术的成功需要多年的努力，而最初看似失败的努力最终会带来可观的回报。尽管如此，项目经理必须有放弃某个项目的决断能力，并拥有政策支持空间，在适当时机重新投入资源。纯粹由市场力量驱动的私人行为可能没有足够的容忍度来实现高风险投资的长期利益，此时政府资金可以起到有效作用。在涉及高风险技术的案例中，政府资助往往不会排挤私人资本，这有助于降低技术风险，使私营部门能够看到投资回报的前景和希望。
5.保持计划的灵活性 如果政府的直接干预有一个明确的任务，并有可衡量的中期成果和定期评估，那么它将是最有效和最具成本效益的。但同时，计划的设计也应考虑灵活性。政策制定者应该接受这样一个结果，即以技术A为目标的研发计划最终会得到技术B。例如，在今天支持5G电信技术的努力最终可能会有助于获得6G的领导地位，最终实现重新获得领导地位的目标。
6.利用公私合作伙伴关系为研究开发技术路线图、生产能力和市场 公私伙伴关系将私营部门优越的市场信息与政府的战略结合起来，以确定共同的优先事项或目标。应有独立的技术专家对这些目标进行审查，以确定其可行性并减少偏差。成功的合作伙伴关系通常通过共同融资鼓励产业界拥有所有权，并贡献能够分享技术诀窍的高素质人才。公私伙伴关系在协调应用研究工作和支撑生产能力方面也是成功的。培养一个客户群以吸收研究机构和企业联合开发的技术同样重要，这可确保联邦政府资助的研究被使用和吸收，而不是被忽视，并可创造一个积极的反馈回路，使政府资助的研究集中于富有成效的领域。研究机构可通过正式和非正式的方式来发展与客户的合作。
7.利用政府采购产生对早期技术的需求 除了研发支出和供应方面的激励措施外，政府还可以利用其采购能力来刺激需求，为早期技术创造市场。通过扮演消费者的角色，政府可以利用市场激励来加速技术发展。在保持企业间良性竞争的同时，政策应明智地支持优先的产业或技术，而不是针对某个具体的公司。采购项目应建立基准，以便在过渡到商业模式时，减少对政府支持的依赖。
8.制定标准并加快监管周期，以减少不确定性 与政府监管机构合作的私营标准制定小组通常通过编制和协调复杂的技术标准来促进创新。同样，监管者可以通过加快最初的监管审批手续和制定明确的国家指导方针来支持早期技术的开发和商业化，以减少不确定性。
9.最大程度提高资金透明度，减少“政治俘虏”和“寻租行为”风险 一些产业政策因助长政治俘虏和寻租行为（rent-seeking behavior，寻租行为指对经济利益的追求）而受到批评，这种情况通常发生在企业因政治原因而非竞争能力获得支持时。鼓励公众监督和建立问责机制是将滥用纳税人资金的风险降至最低的重要保障措施。重大项目应有指定的监察人员对资金分配不当和违反道德规范等行为进行监督。
10.遵守和执行国际规则 任何产业战略都应遵守一致认同的国际规则，如世界贸易组织《补贴和反补贴措施协定》或《政府采购协定》等。违反这些公约文字或精神的政策将对惩戒不公平行为的努力造成破坏，并将导致盟友和伙伴离心离德。创新战略不应成为限制国际贸易或投资的借口。
未来之路
美国面临着许多艰巨的经济挑战，包括来自更加自信的中国的挑战，COVID-19对经济造成的严重破坏等。过去20年的事实证明，联邦政府投资不足的政策难以解决这些问题，需要更多公共资源的投入。为了减轻COVID-19的影响，政府投入了大量资金开展强有力的研究，同时鼓励私营部门的研究和开发，并采取措施降低新技术解决方案提供者的风险。一些成功的政府项目在市场导向的框架内刺激了技术发展。
政策制定者应从实践经验中学习，重新认识创新战略，以应对当前全球化经济形势下的挑战。政府主导的投资是解决方案的一部分，但不是万能药，还应该与私营部门的活动和其他行动结合起来，一起发挥建设性作用，决策者可以从以下几个广泛的领域内进行努力。
增强科学、技术、工程和数学（STEM）教育，提高其包容性。虽然有针对性的政策可以带来短期突破，但对美国创新基础的长期投资将确保美国在科学技术上的前沿地位。增强教育是创新成功的关键，首要是要让STEM教育更具包容性。
增加研发和成果转化的政府资助。政策制定者应该扭转数十年来在国家基础设施和联邦资助研发方面投资不足的局面，同时加强激励机制，帮助联邦资助研发的技术推向市场，例如国家实验室的产业承包计划。
吸引国外人才。政策制定者通过扩大基于就业的高技能移民签证，并为外国出生的STEM博士学位获得者提供获得公民身份的途径，重申美国为外国人才的首要目的地。
利用政府采购为早期技术创造市场。政府可以利用其预算来加速早期至中期技术的商业化和国内生产，例如升级为电动汽车，或采用人工智能应用程序来管理大型政府数据。
通过制度支持，提高决策者的技术知识水平。技术变革的速度和复杂性日益提高，这意味着决策者需要有一个能提高编写科学和技术问题立法能力的渠道。为满足这一需求，国会应考虑重新授权技术评估办公室（OTA）为其成员提供关于新兴技术的实用可行的指南。OTA将就新兴技术的全球市场份额以及对美国竞争力和国家安全的影响力进行评估，为创新战略提供信息和指导。
几十年来，许多美国政界人物和经济学家对产业政策持怀疑态度。一些政府支持项目的失败加深了人们的这种怀疑态度，即政府没有效率地“挑选赢家”，但他们也忽视了与美国政策相关的许多成功经验。外国产业政策的成功和经济增长使得政策制定者不得不重新评估先前对公共和私营部门的态度和偏见。如今，决策者面临的并不是自由市场和计划经济之间简单的二元选择，他们可以借鉴美国及其他国家的丰富历史经验，设计创新战略，制定新的政策，发挥自身优势，调动全社会的资源来战胜21世纪的多种挑战。
资料来源CSIS