序 言
政策科学自引进日本以来，已经历了约20个年头了。最初它是以设置“智囊团”的形式引进的，而各省、厅则委托这些智囊机构进行咨询研究。所以，当时的政策科学研究，主要是为能适应订货者面临的需求而进行的调查工作。
政策科学介绍到大学，是通过“城市规划”之类专门领域的“规划科学”形式，以学科教育为中心进行的。如在工程系中设置了“城市工程系”和“社会工程系”。这些学科，像道路规划一样，是以具体可见的硬结构件的规划问题为研究对象的。所以，当时的政策科学，明显地带有特定的“硬科学”的附属品地位的倾向。
到了近代，政策科学开始作为大学院教育内容加以引进。在这些学府里，不仅开始将有关有形“硬件”的规划问题，而且开始将有关无形“软件”的规划问题作为研究对象了。而且，相关学科不但是工科，还涉及到了许多社会科学。这就是说，人们能通过统一相关学科，处理社会体系中相互依赖性问题了。科学技术政策，不言而喻，是以“无形软件”为研究对象的。它必须处理科技界、产业结构、国民经济及政治体制间的相互依赖关系。所以，只有当政策科学发展到这一阶段，科学技术政策才作为政策科学的重要研究课题初露头角的。
如果回顾一下政策科学的发展历程，我们就能从中得到一些教益，以便进一步推动这一新生科学向前发展。当时，就有关政策科学究竟是怎样一门科学的问题，有过许多论述。这当中有两个重要的概念，即“学际性”和“问题定向性”。这两个概念，就是为设立新机构进行政策科学的研究、而不是在以往传统的研究教育机构中进行政策科学研究的重大理由。
然而，尽管有长达十年的试行错误，至今仍未成功地实现这两个概念的理想。“学际性”在教育研究方面，通过跨学科的统一得以实现；“问题定向性”，通过政策科学对解决实际政策施行中存在的问题所作出的贡献得以表现。如果我们分析一下十年期间政策科学的发展过程，并着眼于相关学科的统一和实际问题的解决中所做的贡献这两方面，就可知道政策科学并未取得成功。
政策革新
所谓政策科学，顾名思义，是有关政策的科学。它的目的在于能够实施比较可行的政策。也就是说，由政策制定者提呈最优政策。所以，将各种政策的改良方案与它们各自产生的结果相互对照，并加以评价，是政策科学中最为重要的研究课题。
然而，迄今为止，与其说人们是在寻求新的政策手段，不如说人们是把重点放在评价已在实施的现行政策手段上的。其理由之一，是因为运筹学、计算机模拟、统计经济学等与政策科学有关的深奥的科学方法论，很适宜于评价现行的政策手段，却不适宜于为达到同一目标而创建新的政策手段。
如果政策科学的目的是评价现行的政策手段，则分析的中心将围绕过去发生了什么事。换言之，如何来解释过去发生的现象，就是重要的课题。但仔细想一想的话，传统社会科学中的许多学科，都是为解释社会现象而开发的。所以，不必跨学科，仅单独某一学科的分析方法，就足以恰当地解释这些现象。因此，仅限于政策评价是政策科学的主题，就不必存在“学际性”了。
如果政策科学的目的是创建新的政策手段，则分析的中心是将来会发生什么事。而这就必须具备相当的洞察力。可以说，为了发现最优解决方案，人们将绞尽脑汁，运用与该问题有关的所有学科知识。因此，初次出现了跨学科的“学际性”之必要性。
另一方面，观察一下现实情况，在政策的制定和实施中，创建新的政策手段，即所谓政策革新，一直是重要的课题。事实上，在日本的产业政策领域中，就能指出许多政策革新的实例。如，为了远大的目标，成功地使相互间激烈竞争的公司合作起来的研究组合制度，就是产业技术政策中政策革新的典例。
作为产业界的实例，可举出质量管理小组。通过这一小规模组织的活动，人们提出了许多有益的建议，当被经营者采纳后，在质量管理上就取得了巨大的成果。可以说，这是日本产业，根据从美国引进的技术上的革新——统计质量管理学，而进行的组织上的革新。
实证分析
政策科学，大致说来，由决策科学和行为科学构成。行为科学是分析政策对象的行为，而决策科学是分析决策的应有方法。在决策科学中，规范分析是标准的研究方法，而在行为科学中，实证分析是标准的研究方法。
就理想性而言，有关决策的规范分析，是基于对政策对象的行为进行实证分析所得到的知识进行的。因此可以说，这两类分析相互补充，同等重要。
但是，过去人们似乎是把重点放在规范分析上的。“计划编制和预算系统”的制度化，就是人们能够看到的这方面典型事例。我们知道，决策科学是以其成本效益比实施分配预算的。但是，实际上的预算分配，是根据渐进主义的原则进行的。因此可以认为，有关成本效益比的规范分析，是从来不根据对实际预算分配过程进行的实证分析的。真正的问题是如何分配预算，而不是如何测算成本效益比。因此可以这样说，计划编制和预算系统试行的结果，最终不是指定问题的结果。
在规范分析中，大多数情况下人们往往忽视真正的制约条件，并且往往会把是谁在怎样的状况下进行决策的事忘得一干二净。在规范分析中，不去充分地考虑有关制约条件，却一味地强调定义问题。所以，规范分析虽能一目了然地看清“指定课题”，但由于忽视了许多相当重要的现实制约条件，当在真正的分析进程中，就往往不是“指定课题”了。这就容易得到适得其反的效果：明明是以原来目标而形成的问题为课题，终却分析了一个完全不同的课题。
以上所述，对分析技术政策特别重要。为什么呢？因为如果不按照有关技术革新的动态过程的实证分析进行分析，就是毫无意义的分析。如果没有这种实证分析，那么有关技术政策的规范分析，就同福利政策中进行资金分配的规范分析毫无差异。
另一方面可以说，传统的行为科学，对老问题一直过于坦然采取了袖手旁观的态度。即它对应该具体地采取哪些行动，根本就未提出过有意义的建议。所以，在政策科学中，即使是传统的行为科学，要成为有用的科学，也必须使之具备决策的“定向性”。
重建的结构
基于上述分析，让我们来考虑一下政策科学的重建构造吧。第一，作为政策科学的研究课题，有政策评价和政策革新两方面。第二，作为政策科学的方法论，有规范分析和实证分析。据此我们就可设想出研究课题和方法论的四种组合形式。这就是说，根据图1所示的图形，就能分析政策科学的结构了。
第一象限，是通过规范分析，评价现行的政策手段的范围。原有政策科学中的大部分例子，都属于这一范围。它的目标是，在制约条件下找出最优解。但是，在该象限内的政策科学研究中，待处理的制约条件应该非常明确地表示出来，所以一般限于容易数学定量化的规范分析。
第二象限是根据对政策对象的行为模型进行的实证分析，来评价政策的范围。如在农业政策的评价中，既得了解农民的行为模型，而在预算分析中又得考虑到“渐进主义”的行为。就该点而言，目的仍是在制约条件一下找出最优解。但是，因为这里要处理的制约条件只能暗示出来，所以对数字定量化来说也很困难。因此，在进行了最优化计算后，分析者们所做的判断，就扮演了重要的角色。
第三象限，是基于对政策对象的行为模型进行的详细分析，来探求新的政策手段的范围。例如，对电子医疗器械的开发，为了找出革新的技术政策，在注意电子产业行为的同时，还必须分析医生和病人的行为模型。
第四象限，是通过对原有的政策手段的新的组合，来探索新的政策手段的范围。例如，关于电子医疗器械的政策，就必须和医疗保健制度相协调。
根据以上的构造分析，可以认识到，旧有的政策科学由于将重点过多地放在第一象限的研究领域，它已脱离了“学际性”和“问题定向性”这两个政策科学的本来理想。所以，为了追求本来的理想，除了强调政策革新和实证分析外，还应该着力于其他象限的研究。从而在第一象限这一研究领域，就应该将重点放在评价新的政策手段上，而不是放在旧有的政策手段上。
以下分别而论，通过运用这里给出的结构，来分析一下作为政策科学研究课题的科学技术政策吧。
解决问题的战略分析
我们先看一下用规范分析进行政策评价的第一象限情形。在制定长期规划中，为找出重要的技术开发课题而采用的需求效用分析法，就是这方面的事例。对重要课题来说，它是一种基于需求和效用应该相吻合这一规范思想的分析。但其结果似不太理想。毫不夸张地说，根据这一分析，就会得出“带微处理机的灵牌”的开发是重要课题的结论。为什么呢？这是因为需求中最重要的问题，是社会向高龄化发展中伴随出现的老人问题；而效用中最有希望的，是微电子革命。如果将两者相互联系起来，必然就得出该课题是重要的结论。
另一方面，如果分析一下技术革新的进程，就可知道，仅仅需求和效用相一致的纯粹事例是不存在的。这里，美国集成电路的开发经过可供参考。一般认为，美国集成电路是为了国防需求而开发的。但是，一般的国防需求与集成电路的开发到底是如何相联系的说明并不充分。其实它们的关系如下所述。为了解决国防政策课题，并考虑到当时处于冷战状态，美国防部采取了抑止核武器的战略，而且，还采取了完善空中（导弹等）核打击体制的战略。为了控制飞行物，电子产品向高可靠性和小型化发展的技术开发目标，直到此时才变得非常明确。通过相应于这些技术课题的形式进行开发，先后经历了真空管方式的失败等，最终取得了集成电路形式的成功。
综上所述，仅仅认为是需求的作用就有些过于一般化了，似乎并不能成为选择技术开发课题的基准。这就是说，只有在需求之上，明确了解决问题的战略，才能确立技术开发的目标。所以，为了充实需要，能够想出哪些战略替代方案，以及能采纳怎样的战略，有关这些分析将成为研究课题。
需要明确化过程的分析
接下来谈谈根据实证分析进行政策评价的第Ⅱ象限情形。在科学技术政策中，对研究开发活动的行为模型进行实证分析相当重要。据说，为领先世界水平，而不是所谓的赶超过程，在推出新产品的研究开发活动中，企业50%的活动用于分析应该制作什么，其余50%的活动用于研究怎样制造生产。这就是说，要明确什么是需要的，较之想象来说是远为困难的事。为了检验需要明确化在研究开发活动中所占据的重要地位，就有必要加以认识。所以说，无视这种研究开发活动实际情况的政策，就不能成为有效的政策。
对于该点，“我国超大规模集成电路”的研究组合经验值得参考。这一研究组合，以其典型的成功事例，举世瞩目。在该研究组合中进行的研究，并不是超大规模集成电路产品本身及其制造工艺，而是为生产超大规模集成电路产品的制造设备的开发试制和原材料硅结晶。其结果，原先一直靠进口的制造设备就成功地转向了国产化，甚至现已达到出口程度了。这就是说，通过“超大规模集成电路”的研究组合方式，确立了生产集成电路的基础。
从需要明确化过程的分析观点来考察上述事例，就可设想，集成电路制造厂商曾会聚一堂，明确了制造设备和原材料的需要。如此我们就能解释，设备制造厂和原材料制造厂，根据这一明确化了的需要，独自地进行了研究开发，并取得了制造设备和材料国产化的成功。反言之，如果没有这一需要明确化过程，日本的集成电路生产，或许就不可能达到目前的技术水平。
不论怎么说，研究开发活动中需要明确化过程的分析，是科学技术政策论中相当大的研究课题。人们普遍认为，今后，有关材料开发的研究项目，在各个领域将变得越发重要起来。那时候，将会面临这样一个问题：是谁将以怎样的方式对材料的需求甚至技术方法加以明确化？
社会系统的政策革新
现在，让我们试析一下基于实证分析进行政策革新的第三象限情形吧。“社会系统”这一名词，自出现以来有十多年了，但它的效果似乎不太理想。在产业界，旧技术政策的有效性总是有界限的。可以说，现状是人们正在期待着社会系统的政策变革。
为了导致政策变革，就必须对引进社会系统的环境条件进行实证分析。这里稍加分析一下日本计算机X射线层析扫描设备（CT）的普及过程，以供参考。
1971年，EMI公司和英国卫生与社会安全部通过共同努力，成功地开发了脑X层析扫描设备。但是初期的CT扫描设备，价格高达2亿日元以上。因此，该设备在日本的普及进程相当缓慢。1975年，日本仅为了投资研究目的，才为法医学研究所买进了一台。
另一方面，日本从1976年左右开始继续贸易顺差，政府为此深感忧虑。正值此时，英国伊丽莎白女王决定来日访问。作为解决贸易顺差的对策，我国决定从EMI公司购进33台CT扫描设备，每台价值2亿日元。一般认为，实行强制性车祸保险的保健团体，对该议案起了很大的作用。这是因为，由于当时日本摩托化运动的飞速发展，导致了交通事故的大量发生，而车祸保险费用很高的头颅事故也相应地增多了。
买进的33台CT扫描设备，被安置在主要的国立医院和公立医院的脑外科。其结果，许多医生就能直接操作CT扫描设备了，以后甚至到了没有CT扫描设备就不能工作的状况。于是乎，我国就成了CT扫描设备的大国。
拥有设备台数超过200台，CT扫描设备专家人数到达1000人时，学会也相应成立了。该学会要求对CT扫描设备评记保健分数，并且成了督促保健省实施的团体中心。结果，1978年11月，保健省决定对CT扫描设备评记保健分数，从而市场得到了进一步的扩大。
CT扫描设备成为健康保险的设备后，就出现了有利可图的可能注。所以，一直很少评价该市场的医疗器械制造厂，也开始了国产化的研究开发工作。据1980年统计，CT扫描设备全世界共有2500台在工作，其中美国1400台，欧洲200台，日本900台。我国的CT扫描设备，60%是国产品，平均市场价格为五千万日元。
从这一事例可以看出，如果考虑社会系统政策变革的话，除了技术开发本身外，还必须具备与引进该技术的社会环境条件相适应的技术政策。
评价研究的新基准
最后，让我们考察一下通过规范分析进行政策革新的第四象限情形。在赶超过程中形成的日本式研究评价，效率性的基准太突出了。所以应用性强，经济效益高的产品，即使在基础研究领域，被优先选择的倾向亦很强烈。但是，将来就没有现今条件下的应用可能性了。时代变化了，对应用可能性大的基础研究，分配研究费的必要性也就会大起来吧。因此，对这类基础研究，也必须要有相应的进行资金分配的政策革新。
如果通过规范研究，分析这类政策革新，就意味着制定研究和评价基础研究的新基准。如果搜索枯肠地探讨基础研究为什么在社会上是必要的话，就等于不能基本的判断将来它能应用到哪些方面。这就是说，应用对象因时而异，谁也不能满怀信心地进行预测，所以，为了对付各种难以预测的事态，最好还是扎扎实实地做好一切基础研究工作。如果站在这种立场上，以应用可能性的尺度来评价基础研究，这就是一种过错。莫如这样说，所选择的研究，是否包括基础研究的全部研究领域，将成为重要的基准。
结束语
日本引进政策科学以来，已经历了二十个年头了，但现状是它离完善程度还有很遥远的路程。然而，除了迅速地反馈和总结一些经验和教训，并不断地加以改善外，是无他法可循的。这就是本文的基本思想。
还有，科学地分析科学技术政策，是最近开始的工作，它比政策科学的历史更短，研究课题当然就堆积如山了。但是，如果没有明确的分析，就不能搞清楚哪些是研究课题。所以在本文中，就以特定的结构，对研究课题加以分类整理和探讨。
[工業技術（日），1984年第5期]
更正
本刊今年第4期“超光速粒子”一文中音速应为每秒钟340公尺。特此更正。
本刊编辑部