译者按 全球变暖现已成为举世关注的严重问题。联合国环境规划管理署警告说，地球表面温度在不断上升，其上升幅度是近1万年来所未有的。本世纪80年代的平均气温比19世纪80年代高出了0.7摄氏度。去年是100多年来最热的一年，地球平均气温达15.5摄氏度。

世界气象组织预言，全球变暖趋势将继续下去，下世纪将是5万年来最热的100年。

专家们认为，如果人类不积极采取有效的措施来减少温室气体的排放，任凭全球变暖趋势发展下去，势必带来至少以下几种可预见的危害：①海平面上升。许多岛国将因此从地球上消失，而位于大陆上的一些国家的部分沿海地区也将被海水淹没。②粮食减产。全球变暖会导致干旱和土地沙漠化并使农田耕作条件恶化。第三世界国家绝大多数是农业国，因此它们是全球变暖的最大受害者。③疾病蔓延，气候变暖可能会使由昆虫传播的几种主要疾病（包括疟疾）蔓延。

造成全球变暖的主要原因是温室效应，而造成温室效应的主要气体是CO₂ 、甲烷和氯氟碳等，其中尤以CO₂的危害最大。

发达国家排放的温室气体量最大，因此应对全球变暖负主要责任，理应率先采取措施降低CO₂等温室气体的排放量。但要想全面解决全球变暖问题需要全球合作，这就是为什么将今年的世界环境日的主题定为“气候变化——需要全球合作”的原因。

但是，减缓全球变暖是一个牵涉面很广的极其复杂的问题，它涉及不同国家的、民族的、政治经济利立集团的不同利益，而且与它们的政治、经济、科学技术和社会发展的状况密切相关，不断变化。因此，要想达成一项关于气候变化的全球性的总协定是很难做到的。

本文针对这一举世关注的难题，提出了制订气候变化总协定必须符合的两种基本标准，即政治上的可接受性和长期的灵活性；并提出了制订这一协定可以考虑的五种不同的结构类型，从而为制订这一协定提供了理论依据，指明了方向。

争论

认为地球正在变暖是由于温室效应的增强而引起的理论，目前在科学家中得到了广泛的支持。然而也存在着重大的争论。值得注意的是，已经有关于温室政策的重要性和紧迫性的令人信服的证据。不管怎么说，全球变暖的威胁本身就足以表明，在一些带根本性的尚吃不太准的问题得到答案以前就采取这样的政策行动是恰当的。事实上，目前的许多关于气候政策的争论都承认，就减缓全球变暖而论，政治上的日程表应该比在科学上的了解的进程进行得更快一些。

鉴于气候问题的极端复杂性，许多研究国际关系的学者都对在近期内能达成一项控制气候变化的协定的前景表示悲观。控制气候的全球性的政策行动将会遇到一些处理共同事务方面的传统性问题，而且为减缓全球变暖而采取的集体行动的代价和带来的利益会超越政治界限而产生广泛的影响。气候控制带来的集中的利益同分散的受益者之间的矛盾也会进一步妨碍采取集体的行动。

虽然国际社会从减缓全球变暖中也会得到某种程度的集体利益，但这一点仍然难以激励采取集体的行动。如果有一个带头者的话，这种合作可能会变得更容易一些。但是，对全球变暖影响最大的国家却往往行动迟缓，这些国家首先是苏联和美国，它们每年散发出来的矿物燃料产生的CO₂占全世界CO₂的年排放量的38%。

尽管还有一些反对对气候问题采取集体行动的因素存在，但是，许多国家已经在单方面地开始了对温室气体排放的控制。至少有22%的目前的矿物燃料的CO₂的排放受到了这种单方面的控制，这大体相当于美国产生的CO₂的排放量。

在公众眼里，科学家们已强调了不加控制的变暖问题的极端危险性。而气候的异常，如像1988年的炎热的夏天，也加强了对采取政策性的对策的国际支持。对气候变化的有害影响具有最切身的利害关系的国家，已将气候变化作为一个突出的问题提交到像联合国这样的会议上进行讨论。

而且，在1992年将召开的联合国环境和发展问题讨论会（UNCED），可能会有助于将全球的环境政策同重新调整北南之间的不平等关系的长远利益联系在一起。南方的国家，从历史上看并非是对全球变暖的最大影响者，但将来却可能变成温室气体的大的排放者（已经由于砍伐森林而变成CO₂的最大的散发源），因此它们可能会对同国际的温室政策的合作有很强的其他的动机。

因此，在一项气候协定很难实现的同时，看来国际社会正在向着这一目标前进。通往一种正式协定的途径已于本月在华盛顿开始，许多人都期望有一种初始的“框架”协定能在联合国环境和发展问题讨论会召开之前或在此期间签订。这样一种协定可能是朝向建立正式的温室标准和体制迈出的第一步。在今后的几个月中，将作出对那些对气候变化有负面贡献的社会的和经济的因素可能产生重大影响的决定。由于一项气候协定的特点，它可能需要几十年的时间方能实现，因此，重要的是要研究出接近的替代办法来。

标准

我们可能会怎样构想出这样一种协定？这样的协定应符合什么样的标准？这种讨论集中在这些根本问题上，要提出两种基本的标准——政治上的可接受性和长期的灵活性，作为估量对等的方法 · 有5种可供选择的结构可供考虑，并另有一种建立在关税和贸易总协定的反复进行的、灵活的谈判基础之上的结构将提供讨论。

这种分析的注意力并非集中于必须或者要求将温室气体减少多少的量。没有什么完善的标准可以回答这一问题。这一问题得靠对与减少温室气体的数量、时限、费用和责任分担有关的标准的复杂性取得妥协而引起的利害关系的讨价还价过程来加以解决。

减缓气候变化的奋斗目标，是建立一种有效的气候体制。这种体制的有效性可通过改变这些国家的行为，使其朝着对全球变暖的负面贡献减少的方向变化的能力来加以判断，一个有效的协定将是一种取得（和利用）对那些对全球变暖有负面贡献的活动有最大的杠杆调节作用的协定。这种杠杆作用的效力将随这两种标准能吻合到什么样的程度而起变化。一种能最好地满足这些标准的协定的结构，将会有最多的国家参加，并能使这些国家在减缓全球变暖问题上作出最大程度的牺牲。

公平性

一项在政治上可以接受的协定必须符合的第二条原则是，明确地承认公平性。公平性是成功的协定的重要标志之一、许多作者已恰当地将注意力集中于一项气候协定在指出北 - 南之间的不公平性时所起的作用，至少一项被察觉到会加剧现有的不公平性的协定是不会被人们接受的。

然而，公平性有一种更广泛的概念，它将注意力集中于包括北方和南方在内的所有集团之间的费用（和利益）的公平分配 · 这一概念将会提出最困难的挑战，由于严格的气候政策会对工业和农业社会的每一个方面产生显著的实质性的影响，因此有理由预计，对这一政策会带来的福利的含意在不同国家之间也会有明显的不同。因此，不同于其他的相当表面的环境问题，减缓全球变暖的国际合作必须明显地将环境政策同为了使负担分配公平化而必须采取的其他的鼓励和惩罚性措施联系起来。

从原则上讲，负担分配的公平性可以用收入的转移来加以裁定。但实际上这一点是难以做到的，因为必需的转移量可能会达到几百亿美元。对公平性的担心也可以通过调节国家对温室气体排放量的要求，以使那些富有的和对减缓全球变暖有强烈愿望的国家分担更多的责任而加以疏导。但是，仅仅改变一个国家的气体排放量减少的水平，会削弱对目前的和将来的温室气体排放（从而引起全球变暖）的杠杆调节作用。责任分担的协定可能不得不通过范围更广的让步和鼓励政策，而不仅仅是通过财政手段和对减少排放量的不同要求来加以引导。

对温室效应的典型预测已做到2050年或2100年。即使按对温室气体浓度所做的偏低的预测，到下一个世纪全球变暖也将是一个十分令人担心的问题。

同样的趋势可能会继续到未来。今天就全球变暖问题进行辩论的条款可能在10年内就会起变化。与此相似，在其中能感受到全球变暖的影响的技术范围也会变化。一项温室协定必须在允许对其条款作调整这一点上有足够的灵活性，以使减缓全球变暖的目标联同其他的不断变化的社会 - 经济目标得以实现。

当采用这些标准时，这里所考虑到的各种协定会如何进行下去呢_？对一项气候协定可提供的5种不同结构类型如下：（1）指令和控制，（2）大气层法，（3）温室税法，（4）可贸易许可证，（5）会议 - 协议书（Convention-protocol）。

为了分析上的方便，分别构想出5种战略，而且对每一种战略都把它当成是全球温室控制的主要手段而加以分析。但是，很明显，会有许许多多可能的混合型协定。例如，一项会议 - 协议书协定（它要求有一种国家级的执行战略）的签约者可以采用指令 - 控制、温室税法和/或可贸易许可证作为国内?策。执行战略（指令 - 控制、温室税法或可贸易许可证）与谈判框架（大气层法和会议 - 协议书）不同。但是，在这里可以同时对这两种战略进行考虑，因为一项国际性的温室协定的执行，会对谈判的进程（进而对这一协定能满足标准的要求的能力）产生显著的影响。

第一种方法被普遍地称为指令 - 控制，在这一体系下，一个关于温室问题的权威机构，可以对各国（也许乃至个人）就它们的工农业生产活动或者说如何改变现有的活动以减少温室气体的排放发出指令。例如，可以对温室气体的排放者发出指令，要求他们采用具有一定的能量 - 效率的技术或者采取可以减少温室气体排放的某些耕作方法。

迄今，对指令 - 控制的方案而言，有一种典型的环境管理形式。在这样一种体系下，已经取得了一些明显的成绩，但是许多人认为，通过下指令而不是通过经济奖励的办法处理环境问题会引起额外的费用。而且，在采取禁止（如禁用滴滴涕、聚氯联苯）或类似的强硬的政策行动的情况下，所取得的成绩最为显著。

只有很少数的气候变化方面很适合于采取强硬的政策行动，如禁止。尽管有一些研究认为，实现更低得多的能量消耗和温室效应的途径是可能的，但一致的意见是，对气候的变化在近期内可能不会找到可以接受的解决办法。

指令 - 控制方法的主要弱点在于，通过命令进行管理很少有可能为参与国提供机会，以使它们能够选择最适合于它们的构成部分的战略。毫无疑问，如果亚洲的大米或美洲的电力能以另一种方式进行生产的话，就会使温室气体的排放减少很多。如果贯彻执行得很好的话，在技术上或生产实践中引起的变化，可能会以很少的代价乃至负的代价减少温室气体的排放。

但是，主权国家将会反对别人对它们的战略选择以及为实现这种选择所需付出的代价下指令。许多国家可能会在自己国家内采用指令和控制战略，以适应对某项国际条约所承担的义务，但那些不这样做的国家肯定会坚持一种全球性的指令和控制结构。

可接受性

第二种方法涉及大气层法或其他类似的内容广泛的协定的谈判。一项大气层法可以包括获取全球大气层的公共资源的条例。就像海洋法那样，它可以以一种内容广泛的方式直接涉及许多方面的问题。除气候变化外，一项大气层法还可以适应其他的一些全球性的和地区性的问题。

最重要的是，一项大气层法可以直接将财政机制同大气层的公共资源的利用联系起来。由于这种法所涉及的问题十分广泛，因此从理论上讲，它能在很大范围内与对公平性问题的关注相适应；并且如果这种国际性的协定的条款能得到满足的话，它就能容许在国内占优势的统治方式。

但是，大气层法这种方法遇到的问题，是它缺乏对时间的灵活性。需要花很长的时间才能就这样笼统的、变化无常的标准达成一项一致的协定，而且与此类似，如果将来有必要修改这一协定，也得花费很长的时间。虽然像大气层法这样一种内容广泛的协定可能会比其他可能的协定需要修改的东西少一些，但那些出现的必要的变化可能会积累起来并最终削弱大气层法的基础。

即使是对大气层法这样的条约进行谈判，也很容易因一个或更多的签约国不履行义务而遭受严重的挫折。过去，已有几项抱负不凡、内容广泛的条约落入了这一失败的模式。1946年提交给联合国的关于控制核武器扩散的巴鲁克计划、1948年的促使世界贸易（和其他的经济活动）广泛自由化的国际贸易组织（ITO）和1982年的海洋法，通通都未能得到广泛的接受，因为有一个或更多的签约国在最后时刻变卦了。

在每一种这样的情况下，这种内容广泛的条约都被更具有可操作性的，但期望值较小而数量更多的办法所取代。

第三种方法建议将注意力集中于温室税上。在这方面进行的大部分工作，都是把国家征收一种碳税（a carbon tax）作为一种范围更广泛的，未特别规定的全球控制体系的一个组成部分。在这样一种模式下，要对CO₂（也许还有其他一些温室气体）的排放征税，以使这些温室气体的排放者们在作决策的过程中将他们造成公害而付出的社会代价内部化。

这种征收碳税的主要优点在于，它可以根据保持一定的CO₂排放水平的需要加以调节，并且为增加财源提供了一种机制。将有关这种税收的使用办法的协定联系起来考虑，碳税就可以用来支持许多国际性项目，譬如科学研究、减少不公平性，或用于对效率更高的技术的投资。

然而碳税法的灵活性随着时间的推移，要比它开初出现时的小得多。碳税带来了大量的税收：今天所采用的一种对每吨收30美元的碳税可以带来每年1千6百亿美元的税收，然后需要对它加以分配。这一笔钱是正式的发展援助计划的国际转让的5倍，几乎为全世界的石油生产总值的1/3。一种更高的碳税会带来更多的税收（尽管用这种方法得到的税收当然取决于CO₂的排放量以及税收的水平）。

问题在于，各个国家采用的税收和消费政策极不相同，其中的碳税或其他的任何大的税收来源都必须适应这种情况。这种减缓全球变暖的战略会将注意力集中于在这方面行动迟缓的国家税率改革的进程，因为一个国家不可能在采取一种重大的碳税政策的同时达会保持其原有的税收政策。

第四种方案是一种全球性的可贸易许可证制度，在一种有许多种可能的分配方式的情况下，CO₂的排放者可以获取许可证，然后他们可以将这些许可证在公开的市场上作交易。这种制度是靠建立一种产权（污染许可权）而运行的，它的作用在于对减少CO₂的散发产生一种经济上的鼓励作用，因为减少排放可以将省下来的许可证出卖而获得一笔意外收入。或者说，因为减少了排放量就可以购买价值较低的许可证，只要这种制度能很好地受到监控和加强，通过对许可证发放的数量的控制，就可以保证环境目标能得到满足。

最后一种方法是气候会议 - 协议书体制。这种方法的提倡者支持发展一种框架性的气候会议，以勾划出减缓全球变暖的原则和对象。这种会议接下来达成的协议书可以设立许多用来控制温室气体散发的目标。协议书也可以具体说明一些特殊问题之间的联系，如像资金机制和技术转让。如前面所指出的那样，会议 - 协议书体制可能具有一种混合的性质。举例而言，尼采（Nitze）最近提出了一种带有准 - 指令和控制组成部分的会议 - 协议书结构。

会议 - 协议书体制的希望寄托在实现许许多多的目标上，而这些目标则用协议书的语言编成法规。可以为所有的国家建立相同的目标，或者可以按照诸如一个国家的人均收入，国民生产总值、人口或面积之类的度量标准而加以改变。控制水平的可变性，可以使某些对公平性的担心得到考虑。以酸雨问题为例，提交给大范围的越境空气污染会议（LRTAP）讨论的关于SO₂的协议书，就根据支付能力的大小作了改变。在同温层臭氧损耗问题上，蒙特利尔协议书为发展中国家提供了控制措施可以缓期10年执行的照顾。

会议 - 协议书结构可能是这里论述过的5种协定类型中在政治上最容易被接受的。

最近对蒙特利尔协议书进行了强化，建立了一项2亿4千万美元、为期3年的基金，用来帮助发展中国家由臭氧 - 损耗向臭氧 - 有益物质的转变，它为会议 - 协议书方法将环境要求同其他的鼓励性措施联系起来的；能力提供了证明。

弱点

虽然至此蒙特利尔协定已经起了作用而且令人鼓舞，但这一协定也显示出了这种会议 - 协议书方法的几个弱点。首先，从根本上讲，蒙特利尔协定是一项关于可允许的臭氧 - 损耗物质的排放量的协议，它包含了一些问题之间的联系的条款。虽然协议书中包含了对贸易的限制，但是它们仅限于臭氧 - 损耗物质及其产物。虽然这种基金是一种建立联系的有希望的途径，但它仅限于与取代臭氧_损耗物质有关的补助金和货款。

其次，也许也是最重要的是，使各个国家愿意签订蒙特利尔协定的诱因是限制臭氧损耗（并避免贸易限制）带来的好处，而转变成较少的臭氧 - 损耗排放所需付出的代价相当小。这一点的标志是，从1985年签订框架协议书起到1990年协议书完全得到充实以使所有对臭氧损耗起作用的很厉害的散发逐步停止为止，所花的时间只有5年。

但全球变暖是一个与臭氧损耗完全不同的问题，因为需要解决的各种问题之间的联系既更广泛，花的代价也更高。这一区别并不意味着这种会议 - 协议书的方法不能适当地用来解决全球变暖的问题、而只是说明蒙特利尔模式还并不完善。如果将它用于全球变，暖问题，还得对协定的条款加以细化。虽然这种协定的紧迫性和结构可以改变，但还得看它在使许多问题都能得到考虑这一点上是否具有足够的灵活性。

另一种气候协定的取代模式，是采用关税及贸易总协定（GATT）模式。这一战后的协定已经逐渐地减少了贸易壁垒，并在过去的40年中促使世界贸易扩大。关税及贸易总协定的核心在于其自由原则，即认为自由贸易对所有的国家都会有利；经济上的国家保护主义政策的互惠特许权可以（而且已经）为更自由的贸易带来巨大的利益。

这种协定本身是一套制约可允许的与贸易有关的活动的规章；随着时间的推移，这些规章的应用可以通过一种谈判“轮次”的半连续过程而作变动，每一轮谈判都从抽象的目标开始，而它们都在谈判过程中被固定下来。某些轮次的谈判产生出一般的原则和安排，而另一些谈判则就成千上万的可交易的货物，一个产品一个产品地作出减少关税的具体规定。总体上讲，在战后时期关税已经减少了3/4。

如将这种模式应用于气候的情况，一项总的气候变化协定（GACC）应该围绕控制全球气候变化的速率和程度这一核心问题进行筹备。核心协定应由在某一特定的时间范围内对全球变暖可允许的污染量组成，而这种可允许的污染量可以对每个国家或国家集团作出规定。在某些情况下，对与温室有关的活动的标准可能会比刚性的指标更合适一些。其他的协定可以包括收入转移，所谓的“自然交换债务”（“debt-for-nature swaps”），或为了考虑到对全球变暖的担心和确保广泛参与为减缓这种变暖而作的国际努力所要求的其他安排。

谈判

我们如何才能实现气候变化总协定呢？从现在起到1992年将召开的联合国环境和发展问题讨论会为止，最重要的事情是，这种协定的所有可能的参加者都要就使这一协定能够实现和修订的规则进行谈判，这些谈判还得决定对协定的哪些修改需要重新得到批准，以及哪些修改不需要再经批准。像关税及贸易总协定一样，气候变化总协定的结构也应包括对决议提出质疑的程序，与此类似，这些谈判必须建立起一种强制性框架，相关性（“如果你遵守，我就会遵守”）这一点是容易做到的，但它很脆弱。贸易制裁和其他的惩罚手段已作为一种强制性措施提出来了，但是这些国家却害怕因此而丧失主权和贸易受到控制，对遵守协定加以诱导，可以为强制性措施提供最好的机制_对气候变化总协定结构的谈判，必须将注意力集中于强制性条款上。

对任何一种温室协定而言，即使是决定它的结构的过程也会由于参加者众多而且利益各不相同而碰到困难。但是，看来气候变化总协定的结构可望在1992年年底拟就，并有可能通过与联合国环境和发展问题讨论会的通力合作，强调环境和发展之间的联系而得到通过。

除了修改协定的规则外，达成气候变化总协定的过程也必须包括对为将来的气候变化总协定的各轮谈判和达成的协定进行的活动的支持。各种各样的科学活动，对任何一种气候协定都会提供重要的帮助，而且在这一领域中已经有了许多与此相关的国际性的科研计划，其中包括在联合国环境计划（UNEP）和世界气象组织（WMO）的赞助下进行的那些研究计划。

即使气候变化总协定不能实行，也应该制订一种类似的监控计划。目前，在监控和改变某些温室气体源（尤其是像甲烷这样的很强的温室气体）的排放方面存在着极大的问题a经过批准的监控活动可以缓解这些问题，并增加了最终在一项温室协定中将这些不确定的散发源包括进去的希望。

结论

虽然还会有许多讨价还价，但很清楚，如果一项减缓全球变暖的国际协定能对温室效应起重要的杠杆调节作用，那么它必定将会得到广泛的接受。而且，这样一种体制肯定是合适的，因为：（1）控制全球变暖的合作涉及许多问题，（2）这些问题将随时间而变化，（3）对全球变暖的科学评价也会随时间而改变，（4）政治利益（包括对全球变暖的危险性的认识）也会发生变化，正在考虑之中的各种结构能够在不同程度上满足政治上的可接受性和随时间而变化的灵活性的标准。—项关于气候变化的总协定是能够满足这些标准的另一种可供选择的办法，它仿照了关税及贸易总协定的反复的、灵活的谈判结构。

迄今，正在考虑之中的最受欢迎的结构是会议 - 协议书方法。这一点在关于气候变化的政府间的小组委员会中得到了充分的证明。作为一种框架，会议 - 协议书方法并不存在什么内在的问题。事实上，这里提到的气候变化总协定就可能通过一次气候会议而制度化。

但是，气候变化总协定与很多人想象的会议 - 协议书方法之间的主要区别在于，气候变化总协定并不在它的结构中具体说明问题之间的联系的类型。可以想象得到的是，每一轮气候变化总协定的谈判都会涉及不同的问题，并且需要吸引一定的有关国家参加并将注意力集中于温室气体排放的根本原因上。实际上，对某些问题有如财务和技术转让，将在一轮又一轮的谈判中仍旧保留下来供继续讨论。然而，当有需要将一些国家带到谈判桌上来并达成协#时，就又会有一些问题会从谈判中出现、改变或消失。

像这样，气候变化总协定与大多数现有的环境协定相类似，因为这种协定的条款可以随时间而改变。这就使得它与会议 - 协议书方法不同，因为它不同于实际上所有现有的环境协定，与达成全球变暖协定有关的问题都是范围很广泛而且高度随时间而变化的。

即便气候变化总协定有了一个开端，我们也应该作好可能会受到挫折的思想准备。应该这样来构想气候变化总协定：就算是通过一轮或很多轮谈判都未能达成协议，而整个谈判的过程却不会因此而失败。所面临的这种失败的可能性和适应性问题，是全球变暖的最大挑战之一。

[Nature,1991年2月］