为政客提供科学建议的部门是从不为大众所知的最重要公共机构之一。某些国家（以美国和丹麦为代表）已经关闭或停止资助这类机构了，而在另外一些国家（比如英国和法国），这些机构的事业却蒸蒸日上。同为科技咨询部门，境遇却大相径庭，其中的差别为希望改进科学在立法和政治议题上的作用的国家提供了经验教训。

 

　　例如，西班牙国会计划在2019年夏天成立科技顾问小组。2018年，美国重开类似技术评估办公室（Office of Technology Assessment，简称OTA，于20世纪90年代中叶关闭）这类部门的希望越来越大。2019年春天，美国国会考虑在立法部门的财政预算中拨出一部分用于科技咨询。

 

　　在这里，我们为服务于立法的科技咨询机构（LSTABs）提供三步的生存指南。这些建议的基础是可能影响此类机构长期成败的关键职能和因素。

 

内在专家

 

　　大约90%的立法机构缺乏有效的科技咨询系统。不幸的是，曾经拥有这类系统的一些立法机构后来却放弃了，例如：美国（1995年弃用）、意大利（2009年弃用）和丹麦（2011年弃用）。

 

　　大多数北欧民主国家都有服务于立法的科技咨询机构。自20世纪80年代起，受美国技术评估办公室（现已不存在）的启发，这类机构开始出现。英国的国会科学技术办公室（Parliamentary Office of Science and Technology，简称POST）也是这种性质的机构，而本文作者之一克里斯•泰勒就是该办公室的原主任。在法国，扮演这种角色的机构叫作国会科学技术评估办公室（Parliamentary Office for the Evaluation of Scientific and Technological Options，简称OPECST）。荷兰、挪威、德国、奥地利、瑞士等国家同样拥有类似系统。

 

　　这些机构在无数热点问题上为立法者提供了独立、公正、专业的科技建议。立法是件很艰难的大事：价值、经济、法律、社会规范以及政治方面的因素时常互相掣肘，让立法者进退两难。如果政客连事实真相都搞不明白，那么民主就无法正常发挥作用。这时，服务于立法的科技咨询机构就正式登场。

 

　　它们往往身居幕后、默默工作。相比对应的行政部门而言，其规模也要小得多，通常只有前者的1/10或1/100。它们执着于追寻政治公平和科学公正，主动研究一系列令人眼花缭乱的课题。无论何时，这些机构都在同时处理几十个数周或者数月之内就要给出答案的咨询问题。目前，服务于立法的各种科技咨询机构正在着手解决的问题包括：无人机运输（奥地利）、数字化社会（荷兰）、人类基因组编辑（德国）、电动汽车的充电基础设施（法国）以及机器人（英国）。

 

　　大多数立法机关还下设某种灵活机动的研究服务机构，以快速回应立法者对某些信息的迫切需求。这样的例子包括美国国会研究机构以及英国上议院和下议院的两个“图书馆”研究机构。这些机构常常淹没在各种工作中，忙于实时回答问题并提供背景介绍。服务于立法的科技咨询机构所能提供的长期深度服务超过了许多此类实时回应机构的能力范围。

 

　　服务于立法的科技咨询机构会告诉政客他们需要知道但没有想到要问的问题。在这类机构任职的员工最重要的品质是专业和公正，科技信息往往难以理解，并且其政治背景可能会极度复杂。机构员工会把这些复杂信息总结成便于理解的要点，并且把它们放到与每个政客的工作相关的广泛政策抉择之中，无论这些政客属于哪个党派。

 

　　然而，服务于立法的科技咨询机构在政治上却很脆弱。人们详细记录了当时导致美国技术评估办公室解散的因素：机构的政治化、缺少跨党派支持以及预算削减等。意大利的科技咨询机构解体则是因为其主席桑德罗•德•弗朗西斯（Sandro De Francis）离开了国会。丹麦的科技咨询机构解散则是因为它在严厉的预算监控环境下失去了财政支持。

 

　　所以我们现在需要分析成功案例。

 

成功案例

 

　　服务于立法的科技咨询机构的成功案例是英法两国的相关机构。与美国技术评估办公室（以及西班牙筹划中的科技顾问小组）一样，这两个国家服务于立法的科技咨询机构都隶属于国会。与美国技术评估办公室不同的是：它们非但没有倒闭，而且事业蒸蒸日上。英国国会科学技术办公室建立于1989年，拥有大概12名咨询顾问，涉及业务范围广泛，从为议员组织专题研讨会到撰写“科学技术办公室纪要”。“纪要”为各种主题的总结，主题包括量子计算与社会不平等。

 

　　法国的国会科学技术评估办公室有些不同。这个机构建立于1983年，是一个由政客组成的委员会。这些政客的任务就是告知国会选用不同科技政策所带来的后果，以此来帮助国会做出“明智决定”。这个委员会的地位与其他国会委员会没有什么不同。因此，除了进行技术评估并撰写报告之外，这个机构还会审查行政机关并提供立法建议。

 

　　这些服务于立法的科技咨询机构已经经过了时间的考验。例如，2012年曾有提案企图削减英国国会科学技术办公室的资金支持，但没有激起任何波澜。这个事件展示了英国国会科学技术办公室的强大与稳定。

 

　　英国国会科学技术办公室与法国国会科学技术评估办公室能够长期保持稳定，有一些因素显然发挥了作用。这些经验中的哪些可以移植到美国，让技术评估办公室复活，或者让西班牙的相应机构有所借鉴呢？对此，我们有三条建议。

 

　　让两党制成为现实。美国技术评估办公室的政治监管原计划由两党共同负责，来自两党、两院的政客组成委员会，共同管理该办公室。然而，这个计划从一开始就是有党派的。这主要是因为：在该机构成立过程中，参议员爱德华•肯尼迪（Edward Kennedy，民主党）扮演了重要角色；他两任技术评估办公室主席，在这个机构中一直颇有影响力。而英法两国的科技咨询机构无论在体系设计还是实践操作上都实现了两党共同管理，这是它们获得成功的一个关键因素。

 

　　法国国会科学技术评估办公室设计了一个能够让两党制更加有力的程序。该办公室的每一项研究都要受到两名特别报告员的监督，并由他们反馈给议会。这两名特别报告员的身份必须是：左右两派（多数党和反对党）、上下两院（参议员和众议员）以及男女两性。科学技术评估办公室称其为“三重对等”配对。例如，这些特别报告员拥有宪法赋予的权力，可以调查任何国家机关，并且他们的调查结果会用于立法工作和预算讨论。

 

　　这项措施从源头上确保了国会科学技术评估办公室制定的计划能够得到两党的支持。例如，该办公室2018年10月的一项有关生命伦理学的报告就由让﹣弗朗索瓦•埃利奥（Jean-Francois Eliaou）和安妮•德尔蒙﹣科洛波利斯（Annie Delmont-Koropoulis）两人共同监管。前者是一名来自下议院中间党派“共和国前进运动”（也是目前法国的第一大党）的男性，而后者则是一名来自上议院中右党派共和党的女性。虽然存在于如此政治化环境中，但这种机制让国会科学技术评估办公室很容易维系政治对其工作的支持。

 

　　英国科技咨询机构的两党制则由国会科学技术办公室董事会的组成体现。该董事会由来自主要党派的政客以及来自上下两院的代表组成，同时还有国会公务员以及来自国家研究院的科学家参与。从整体上说，英国国会秉持着一项传统，那就是“不把党派之争带到会议室内”。这点在国会科学技术办公室这个机构上体现得尤为充分，部分是因为机构内的官僚和学者约束了政客搞政治斗争的天性。

 

　　争议还是政策：必须选一个。所有服务于立法的科技咨询机构都会陷入一种困境。通常来说，政客都希望自己提出的问题能够得到直截了当的答案。换句话说，他们希望得到政策建议。大家都知道，政客都喜欢“一只手的科学家”，这样他们就不必听到“另一方面”的建议。虽然科学顾问可以给出这种政策建议，但问题的政治性越强，回答它的风险就越高，可能会激怒的政客也越多。因此，大多数服务于立法的科技咨询机构都会选择争议课题或政策建议，他们不能两者都做。

 

　　英国国会科学技术办公室选择了前者。他们处理争议话题而非政策。他们处理一些争议很大的话题，比如外来移民和住房问题、假新闻、国内治安暴力和性教育。他们在提交证据时会把它处理得与政策相关，但绝不会形成政策建议。英国国会科学技术办公室通过这种方式保持了公平、公正的良好名声。

 

　　法国国会科学技术评估办公室选择后者：政策而非争议。因为这是个由政客领导的办公室，并且从事政治层面上的立法工作和预算讨论，所以该办公室会提出政策建议。国会科学技术评估办公室保护自己、避免极端政治反弹的方式是：坚决只处理科技方面的热点问题。这个机构常常把工作重点放在形式最纯粹的技术评估上，在新兴研究的基础上衡量政策抉择。区块链技术以及动物实验就是最近的两个例子。将由社会科学推动的热门问题留给其他部门，通过这种方式，国会科学技术评估办公室的政治阻力大大减少。

 

　　以价值获得资助。1995年关门时，美国技术评估办公室拥有143名员工和2 200万美元的预算。就算把英法两国和美国的国家体量差异考虑在内，英法科技咨询机构的规模在人员和预算方面仍要比美国小上几倍。英国国会科学技术办公室通过每年借调30名博士生3个月的方式让下属员工数量翻倍。这些博士生由该办公室的外部科学合作伙伴资助，例如英国研究与创新基金组织。大多数员工从事研究工作并起草简报，还有一部分员工则负责为国会委员会或其他研究机构提供支持。

 

　　这些研究资助把国会科学技术办公室和三类关键利益相关者捆绑在一起。这三类人是：官僚（重视办公室员工的低成本工作）、政客（重视办公室和自己所在机构的联系）以及学者（重视员工与国会之间的有意义的关联）。

 

　　有效变革也是科技咨询机构价值的体现。无论是英国国会科学技术办公室还是法国国会科学技术评估办公室都可以举出许多成功案例来证明自己的价值，这些案例既包括小事（例如英国国会科学技术办公室对国会员工进行培训，让他们能够更有效地使用证据），也包括大事（例如法国国会科学技术评估办公室组建监督核废料公共机构的倡议）。

 

下一步

 

　　要确保全世界的立法机构在做出关键决策时得到他们需要的科技信息，还有许多工作要做。美国国会议员如何支持其地方经济进入第四次工业革命？西班牙参议员如何处理现在和未来的失业问题？巴西议员需要做什么才能保护亚马逊盆地的资源和人民？孟加拉国会议员如何规划应对海平面上升？

 

　　解决这些问题的第一步：要了解各国议会在审议问题时如何获取并使用相关知识。需要研究的最重要问题包括：如何构建有意义的两党合作机制？如何平衡争议问题和直接政策？如何为各种利益相关者提供价值？

 

　　2018年9月到11月，我们要求学者、科学顾问以及政策制定者确定哪些是当下最为急迫的研究问题，评判标准是：如果这些问题解决了，就能扩展我们为立法机构提供科学建议上的实践经验和理论知识。这项研究由美国国家科学基金会提供资助。

 

　　这项研究中，来自53个国家的183名受访者共提出了254个问题，其中包括：现存科技咨询体系的工作机制、如何在没有相关系统的许多国家设计这样一套信息创造、交流和使用的系统。

 

　　根据这些专家的说法，知识空白包括：哪类科学信息用于立法？服务于立法的科技咨询的不同制度如何影响其性质、质量和相关性？不同国家的科技咨询体系的需要和要求如何不同？

 

　　该领域需要学术界和实践者更广泛合作，以填补这些知识空白。

 

　　如果已有的和新的服务于立法的科技咨询机构能够为其独特的政治体系做出正确决定，那么，其工作不光会在科技咨询之外产生反响，还会强化民主基础。