对核能与有害废料，酸雨和臭氧枯竭，基因工程和试管婴儿问题经过20年的长期论战，公众无疑已掌握了参与科技决策的权利。但对于如何使公众最恰当地参与政策制定或如何最有效地利用制定科学政策的技术信息，西方国家的观点还远没有统一。最近的研究表明：存在着两种截然不同的公众参与方式，美国最常用的法律模式和大多数欧洲国家采用的行政模式。比较这些现行模式的长短优劣可能对科学政策制定者会有所帮助。

美国和欧洲公众参与模式的主要区别可能体现在参与的范围上。在美国，对政府决策的评判方式为任何受到决策侵害的人提供了相对来说比较多的反映渠道。个人不仅拥有形式上的申诉权利和被接受权利，而且他还可以获得支持其要求所需的信息。公共政策方面的信息，不论其性质如何专一，都要予以发表或载于公开档案中。最终，行政及司法过程将全面采纳公众的意见，并为最后决策提供一个详细说明。

欧洲的参与习惯恰好相反，与政府机构的沟通通常仅限于组织好的、有一定影响的团体的代表，如劳工、工业界、专门设立的消费者或环境保护组织。同样，信息交流也局限在直接服务于政府的人们所形成的小圈子里，而且这个交流网中的参加者常常碍于成文的或不成文的条令，无法将官方消息公诸于众。将未经允许泄露消息宾为有罪的英国“公务秘密法”是一项将有关政策的信息与公众相隔绝的严厉法令。

科学政策的含意

哈维 · 布鲁克斯（Harvey Brooks）对“政策科学”和“科学政策”的有效区分为人们提供了良好起点，科学政策包括政府决议，如在拨款和管理方面的决议，目的是促进或控制科学认识的发展和技术的应用。实际上，这些政策把科学看作是政府行动的目的。政策科学这个词从另一个角度着眼于政策制定中科学的工具角色，并且重点放在这样一个事实上，即科技因素对政治决策有着巨大作用。法律和行政参与模式的简单对比说明：适于制定科学政策的方法不一定能用来处理政策科学问题。

科学政策

—般地讲，行政参与模式较之保障科技政策合理制定的法律程序要成熟得多。生物技术的例子证明了这一点。尽管在这一领域美国是公认的开拓者之一，但在制定一套连贯的国家生物技术政策时，美国政府却步履迟缓。直到1986年一些联邦机构才共同制定了一个协调大纲以调节商品化的生物技术，从而结束了长期以来该行业法律上的混乱状态。造成拖延的原因，毫无疑问应归于环境保护者们不断地利用诉讼对政府决策挑刺，尤其是在应用基因工程进行生物体实验问题上。这些官司使美国许多生物学家确信：生物技术的反对者们在滥用科学去服务于政治目的，并且由于法官在环境保护者们挑起的不值一驳的科学争论中无法明辨是非，使得他们的诡计得以蒙混过关。

这种状况同英国和西德的情况形成了对比，在那里，政府和工业界早已进行的合作促进了工业和大学生物技术发展政策的制定。1978年由于人满为患，英国政府硬性规定：任何人，不论有何种会员资格，要从事基因工程研究须经政府同意。同美国一样，在联邦德国这些事情是通过一些指导方针而不是立法来处理的，但联邦德国政府没有将这种更灵活的调节方式施用于有影响的制药业，这与服从联邦指导方针是并行不悖的。

这种共同协商的欧洲决策方式很明显不能保证有关各方对政府和工业界认定的政策都感到满意。实际上，尽管政府保证在核能及生物技术问题上风险很小，而且经济需求会持续长，但处于重要地位的欧洲公众仍不能被说服。在欧洲许多国家，示威遍及建有现代设施的场所如核电厂、化工厂及飞机场等，这表明人们对国家技术政策的强烈反对。例如在西德，仅去年环境保护组织就使得用基因工程处理人胰岛素的赫希斯特工厂推迟建设，生物技术工业缺乏与法律调节的结合是公众反对该计划的首要原因，这表明早先制药公司与联邦德国政府的合作并没有被当成充足的安全保障为全部有关的公民接受。

尽管欧洲参与方式没能使双方都感满意，但它避开了法律程序上一个危险的陷阱：把有关科学政策的争论变成关于政策科学的争论。在裁决过程中不可避免地要强调实际调查，当在解释科学证据上发生争执时，价值矛盾需重新阐释，从而使人们的注意力偏离了争论的根本目标。当基本的政治分歧转变成法律辩论时，在科学和政策方面没有特别才能的法官便会成为绝对权威。这时，有关科学和技术的争论代表了价值的不同（如保守与发展，科学自主权与公众控制），很明显直接在政治论坛上辩论这些问题会更有意义。

政策科学

对于政策科学，公众参与的法律模式被证明似乎是更成熟一些。不论是由行政机构还是由法庭所进行的司法化过程都为参与者提供了这样的机会：他们不仅可以表达自己对有关事实的见解，而且还可以论证对手在争论中的弱点。专家们公开的相互检查发现在专家的风险估价背后常有不确切和主观臆断之处。这种判断相应地有助于把公众的注意力集中在科学认识的局限性和事实与推测间的区别上，从而减'少了专家超越其能力范围作出决策的可能性，并且相应的政策制定就会更加民主。

在美国，日臻完善的风险估价，尤其在关于化学致癌物质问题上，被认为是政策制定法律化的一个重要成果。公众有关杀虫剂和其他有毒化学品安全性的争论使得美国有关机构更确切地说明：他们打算如何评估各种有关健康风险的信息，以及用何种设想把可用的知识联系起来。结果，公众更进一步明确和理解了制定关于有毒化学品决策的科学与政策依据，制定正式的风险估价指导方针甚至激发了科学家们的新探索，他们试图消除在人类遭受有毒化学品危害和人类健康风险评估中的一些推测成分，因为这些评估是基于动物研究作出的。

当然，这些收获不是没有代价的。按其他西方国家的标准，在收集用于制定政策决议的科学证据上，美国因花费了过多的时间、财力和人力而感到步履维艰。例如根据环境保护局（EPA）的估计，在过去十年中单花在维持其空气质量标准研究上的经费就达近320万美元。美国的有关机构最终迫不得已进行这项巨大的投资是因为政策科学不得不经受公众持久、挑剔的审视和可能的诉讼，然而，科学花钱再多，也无需担保政府的决议会广泛实行，因为最后的结论很可能取决于法官，而他却没有被该机构对所收集的大量技术证据作出的解释说服。

景象的另一部分

尽管美国和欧洲参与过程间的差别是真实确凿的，但过分强调它们却会造成误解，在过去几年中，利用非敌对方式实施科学政策的做法在美国已经为人接受。环境争端大多可通过诉讼解决，同时也可选择新出现的为数众多的调停组织。

—个更显著的变化是EPA，其曾被看作是政府鼓吹对抗性调节的领头者，近来也搞了几次“调节式谈判”。在这种通常有中介人参加的谈判中，来自政府、工业界和环境保护组织的代表们力求在事情僵到双方为保住面子而互不相让之前就解决问题。第一个这种类型的谈判是在EPA对发动机和卡车制造厂家进行罚款时进行的，负有重大责任的制造厂家没能达到净化空气法所规定的气体排放标准。虽然在全部制定谈判规则的例子中并没有取得类似的成果，但现有事例初步表明：这样的方式可以防止就有关无法解决的科学问题进行拖拉而毫无结果的争论。

同时，欧洲国家开始意识到制定决策需要更加开放，如在英国已经采取了许多步骤使有关环境保护的官方信息能够被更加广泛地利用。或许最重要的是1985年地方政府（获取信息）法的颁布，该法极大地放宽了公众的权利，使他们能够了解到本地政府决策的细节材料。

参与的未来

近来，美国和欧洲在决策制定方面的进展表明：人们越来越认识到公众必须参与到科学决策的两个主要方面中去——科学政策和政策科学。然而有迹象表明：在广阔多变的科技决策领域内，无论是参与的法律模式还是行政模式都无法为公众提供一个理想的方式，虽然要求工业化国家在公众参与问题上步调一致是无望也是不切实际的，但或许有些普遍原则可以指导将来的改革。

很清楚，首先，如果要使公众参与具有任何真正的效果，那么公众所享有的了解决策制定的技术基础的权利就必须被正式承认下来，在决策过程中，让其中的一部分参加者不了解情况，这对那些掌握内情的官方人士和组织来谋无异于一站永保其偏见狭隘的良方。

另外，公众参与必须达到两个目标，它们所要求的过程可能稍有不同。一个目标是参与应被当作表达和调和政治选择矛盾的一种机制，在制定科技政策时尤其如此。第二个目标着重在政策科学的内容上，即参与应是澄清模糊之处和设立专家权限的一种手段。

[Chemistry in Britan，1989年4月]